中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃綱要（國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展遠(yuǎn)景規(guī)定目標(biāo)和方向）

內(nèi)容簡介

“十二五”時(shí)期，世情國情繼續(xù)發(fā)生深刻變化，我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展呈現(xiàn)新的階段性特征。綜合判斷國際國內(nèi)形勢，我國發(fā)展仍處于可以大有作為的重要戰(zhàn)略機(jī)遇期，既面臨難得的歷史機(jī)遇，也面對諸多可以預(yù)見和難以預(yù)見的風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)。我們要增強(qiáng)機(jī)遇意識(shí)和憂患意識(shí)，主動(dòng)適應(yīng)環(huán)境變化，有效化解各種矛盾，更加奮發(fā)有為地推進(jìn)我國改革開放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)。

從國際看，和平、發(fā)展、合作仍是時(shí)代潮流，世界多極化、經(jīng)濟(jì)全球化深入發(fā)展，世界經(jīng)濟(jì)政治格局出現(xiàn)新變化，科技創(chuàng)新孕育新突破，國際環(huán)境總體上有利于我國和平發(fā)展。同時(shí)，國際金融危機(jī)影響深遠(yuǎn)，世界經(jīng)濟(jì)增長速度減緩，全球需求結(jié)構(gòu)出現(xiàn)明顯變化，圍繞市場、資源、人才、技術(shù)、標(biāo)準(zhǔn)等的競爭更加激烈，氣候變化以及能源資源安全、糧食安全等全球性問題更加突出，各種形式的保護(hù)主義抬頭，我國發(fā)展的外部環(huán)境更趨復(fù)雜。我們必須堅(jiān)持以更廣闊的視野，冷靜觀察，沉著應(yīng)對，統(tǒng)籌國內(nèi)國際兩個(gè)大局，把握好在全球經(jīng)濟(jì)分工中的新定位，積極創(chuàng)造參與國際經(jīng)濟(jì)合作和競爭新優(yōu)勢。

從國內(nèi)看，工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、市場化、國際化深入發(fā)展，人均國民收入穩(wěn)步增加，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型加快，市場需求潛力巨大，資金供給充裕，科技和教育整體水平提升，勞動(dòng)力素質(zhì)改善，基礎(chǔ)設(shè)施日益完善，體制活力顯著增強(qiáng)，政府宏觀調(diào)控和應(yīng)對復(fù)雜局面能力明顯提高，社會(huì)大局保持穩(wěn)定，我們完全有條件推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和綜合國力再上新臺(tái)階。同時(shí)，必須清醒地看到，我國發(fā)展中不平衡、不協(xié)調(diào)、不可持續(xù)問題依然突出，主要是，經(jīng)濟(jì)增長的資源環(huán)境約束強(qiáng)化，投資和消費(fèi)關(guān)系失衡，收入分配差距較大，科技創(chuàng)新能力不強(qiáng)，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)仍然薄弱，城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展不協(xié)調(diào)，就業(yè)總量壓力和結(jié)構(gòu)性矛盾并存，物價(jià)上漲壓力加大，社會(huì)矛盾明顯增多，制約科學(xué)發(fā)展的體制機(jī)制障礙依然較多。我們必須科學(xué)判斷和準(zhǔn)確把握發(fā)展趨勢，充分利用各種有利條件，加快解決突出矛盾和問題，集中力量辦好自己的事情。

制定過程

“十二五”規(guī)劃的制定過程，大體可以分為以下相互連接的11個(gè)步驟：

（2008年3月至2008年12月）。2008年3月，國家發(fā)展和改革委員會(huì)組織開展“十一五”規(guī)劃中期評估。中期評估是《國家“十一五”規(guī)劃綱要》第48章首次明文規(guī)定的重要程序，是一個(gè)充分民主的過程。評估過程首先包括三類主體的評估：各部委組織對本部門的“十一五”專項(xiàng)規(guī)劃實(shí)施情況進(jìn)行評估；地方各級（主要是省級）政府也都對本級政府的“十一五”規(guī)劃實(shí)施情況評估；第三方獨(dú)立評估。

其中，第三方獨(dú)立評估是新增加的程序，國務(wù)院發(fā)展研究中心、清華大學(xué)國情研究中心和世界銀行駐華辦事處三家機(jī)構(gòu)分別以各自的視角和獨(dú)立的分析提交了評估報(bào)告，包括客觀的批評意見，同時(shí)各自提出下一步實(shí)施規(guī)劃的政策建議，作為國家發(fā)展和改革委員會(huì)起草中期評估報(bào)告的重要參考，充分體現(xiàn)公共政策實(shí)施評估的專業(yè)化、國際化以及獨(dú)立性和客觀性。這不僅在中國是首次，而且在國際上也是首次。

同時(shí)，國家發(fā)展和改革委員會(huì)還廣泛聽取意見，深入基層進(jìn)行實(shí)地調(diào)研，通過問卷調(diào)查、召開座談會(huì)等形式廣泛征求意見，并向全國人民代表大會(huì)財(cái)經(jīng)委員會(huì)作專題匯報(bào)，及時(shí)接受指導(dǎo)。

在充分民主的基礎(chǔ)上，由國家發(fā)展和改革委員會(huì)集中各方意見，起草《“十一五”規(guī)劃實(shí)施情況中期評估報(bào)告》，并于2008年12月24日由國家發(fā)展和改革委員會(huì)主任張平向十一屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第六次會(huì)議報(bào)告，同時(shí)附上三家獨(dú)立評估報(bào)告摘要。這反映中國五年規(guī)劃獨(dú)特的學(xué)習(xí)機(jī)制：前一個(gè)五年規(guī)劃實(shí)施過半，進(jìn)行他方和自我評價(jià)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)突出問題，及時(shí)提出解決辦法，及時(shí)改進(jìn)《綱要》編制，也為制定下一個(gè)五年規(guī)劃做了鋪墊。

（2008年底至2009年底）。

這包括進(jìn)行基礎(chǔ)調(diào)查、信息搜集、課題研究以及納入規(guī)劃重大項(xiàng)目的論證等前期工作。

在中期評估的基礎(chǔ)上，2008年底至2009年初，國家發(fā)改委提出了包含8大領(lǐng)域39個(gè)題目的“十二五”規(guī)劃前期重大問題，向全社會(huì)公開招標(biāo)，其中有60個(gè)單位的選題入選，加上直接委托研究，發(fā)改委系統(tǒng)內(nèi)部研究，選題大約有數(shù)百個(gè)之多，參與專家數(shù)千人、研究人員達(dá)上萬人，形成幾百萬字的研究報(bào)告。

上述研究成果直接為起草《“十二五”規(guī)劃綱要》服務(wù)，相當(dāng)于“自下而上”驅(qū)動(dòng)的政策制定模型。這是世界最大規(guī)模的公共政策“集體研究”、“密集研究”和“競爭研究”，國家“花錢”購買“公共決策知識(shí)”。

對于同一重大題目，國家發(fā)展和改革委員會(huì)采取委托多家研究的方式，以便廣納善言，集思廣益。例如其中最重要的選題，《“十二五”規(guī)劃總體思路和目標(biāo)研究》，共委托了國家信息中心、國家發(fā)展和改革委員會(huì)宏觀經(jīng)濟(jì)研究院、國家行政學(xué)院、清華大學(xué)國情研究中心四家進(jìn)行獨(dú)立研究，于2009年9~10月提交報(bào)告。

在此基礎(chǔ)上，國家發(fā)改委吸收各方研究成果起草“十二五”規(guī)劃基本思路，在形成基本思路初稿以后，國家發(fā)展和改革委員會(huì)開始征求專家意見、各部門意見。根據(jù)各方的修改意見，國家發(fā)展和改革委員會(huì)對基本思路進(jìn)行修改完善。

（2009年12月至2010年2月）。

根據(jù)前期研究成果，國家發(fā)改委起草了基本思路意見稿，在征求各方面（指各地區(qū)、各部門及專家）意見之后，向黨中央、國務(wù)院匯報(bào)。中央政治局常委們詳細(xì)討論基本思路，達(dá)成政治共識(shí)后，向各方通報(bào)，以統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，進(jìn)行政治動(dòng)員。

這是一次從民主到集中的過程，主要是社會(huì)范圍內(nèi)民主到集中的過程。而后，開始了下一輪的民主和分散，相當(dāng)于“自下而上”驅(qū)動(dòng)的政策制定模型。一旦形成基本思路，就為爾后的調(diào)查研究、廣泛聽取各方意見、起草黨中央建議提供了基礎(chǔ)。

（2010年2月至2010年10月）?！吨泄仓醒腙P(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃的建議（草案）》，是在中央政治局常委會(huì)直接領(lǐng)導(dǎo)下制定的。

2010年2月，中央成立由李克強(qiáng)擔(dān)任組長的“十二五”規(guī)劃《建議》起草小組，起草小組主要由國務(wù)院研究室、國家發(fā)展改革委以及各部門人員參與。起草小組工作方式大體是先集中學(xué)習(xí)，主要是集中學(xué)習(xí)有關(guān)材料；隨后組成專題調(diào)研組分赴各地調(diào)研；在此基礎(chǔ)上起草送審《提綱》。根據(jù)中央領(lǐng)導(dǎo)人對于送審《提綱》的指示，以及各方面的意見，起草小組開始集中寫作，起草《建議》。中央政治局常委多次聽取匯報(bào)，中央政治局對《建議》進(jìn)行多次討論。從3月全國人民代表大會(huì)閉幕之后，中央政治局九位常委和其他委員分赴各地進(jìn)行專題調(diào)研。這是中央領(lǐng)導(dǎo)人與地方負(fù)責(zé)人直接信息溝通的最好形式，一方面“百聞不如一見”，中央領(lǐng)導(dǎo)人直接獲得第一手信息，了解第一手材料，另一方面，地方負(fù)責(zé)人可以直接反映他們的實(shí)際要求和具體建議，就重大政策交換意見，達(dá)成共識(shí)。

2010年3月~2010年9月間，全國人大、全國政協(xié)、民主黨派分赴全國各地就“十二五”規(guī)劃編制進(jìn)行專題調(diào)研，為“十二五”規(guī)劃編制提供咨詢。與此同時(shí)，各階段的起草小組工作人員更是經(jīng)常性地進(jìn)行深入調(diào)研，通過調(diào)研來研究問題，形成思路。2009年末到2010年初，國家發(fā)改委赴東部、西部、中部三個(gè)地區(qū)專題調(diào)研，并召開了四個(gè)地區(qū)（其中東北地區(qū)和中部地區(qū)合并召開）關(guān)于“十二五”規(guī)劃思路研究的“片會(huì)”。

形成《建議》的過程就是民主決策的過程。一是廣泛聽取各地方、各部門黨委（黨組）、黨內(nèi)老同志和黨內(nèi)精英意見，以集中全黨的智慧；二是廣泛征求各民主黨派與全國工商聯(lián)負(fù)責(zé)人、無黨派人士等的黨外精英意見，以吸收社會(huì)的智慧，對《建議》不斷修改、充實(shí)、完善。還要在中央政治局常委會(huì)、中央政治局會(huì)議多次討論，形成《建議》的討論稿正式提交中共十七屆五中全會(huì)。

2010年10月正式召開中共十七屆五中全會(huì)，由國務(wù)院總理代表中央政治局作《關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃建議的說明》，全會(huì)審議和通過《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃的建議》，并正式對外公布。黨中央的《建議》分析國內(nèi)外形勢，根據(jù)中國基本國情和發(fā)展階段，提出規(guī)劃的經(jīng)濟(jì)社會(huì)主要目標(biāo)、指導(dǎo)方針、重要原則、重點(diǎn)戰(zhàn)略和主要任務(wù)，為制定“十二五”規(guī)劃綱要奠定基礎(chǔ)。這是再次從民主到集中的過程，主要是黨內(nèi)范圍民主到集中的過程。

《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃綱要》文本（2010年10月至2011年2月）。

由于在《建議》起草期間，一方面，國家發(fā)展和改革委員會(huì)參與黨中央《建議》起草工作，另一方面，國家發(fā)展和改革委員會(huì)也同步起草《綱要》草案。在黨中央《建議》正式公布之后，形成《綱要》文本初稿。并于2010年12月在全國改革發(fā)展工作會(huì)議上，與各地方、各部門、各行業(yè)協(xié)會(huì)進(jìn)行信息溝通，直接聽取意見，與此同時(shí)進(jìn)行不同規(guī)劃之間的銜接和協(xié)調(diào)。

（2010年10月至2011年1月）。

2005年10月，國務(wù)院明文規(guī)定，實(shí)行編制規(guī)劃的專家論證制度，正式成立國家規(guī)劃專家委員會(huì)，由37位經(jīng)濟(jì)界、科技界、企業(yè)界和其他知名專家組成。五年規(guī)劃草案形成后，國家發(fā)展和改革委員會(huì)多次組織國家發(fā)展規(guī)劃專家委員會(huì)專家進(jìn)行詳細(xì)討論、專業(yè)咨詢和專題論證，并正式向國務(wù)院提交論證報(bào)告，并隨同《綱要》一起報(bào)送全國人民代表大會(huì)，作為審議《綱要》的重要參考。

規(guī)定除涉及國家秘密內(nèi)容外，規(guī)劃編制部門應(yīng)當(dāng)公布規(guī)劃草案或者舉行聽證會(huì)，聽取公眾意見。為此，在國家發(fā)展和改革委員會(huì)門戶網(wǎng)站開辟建言獻(xiàn)策專欄，公開征集公民意見。這是充分反映人民群眾意見，集中人民群眾智慧的“信息平臺(tái)”。

同時(shí)，由國務(wù)院召開“十二五”規(guī)劃座談會(huì)，直接聽取各地區(qū)、各部門領(lǐng)導(dǎo)的意見；直接向黨中央、國務(wù)院各部門進(jìn)行書面征求意見；召開老同志座談會(huì)聽取意見；由國家發(fā)改委征求香港和澳門特別行政區(qū)的意見；由全國人民代表大會(huì)財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)、全國政協(xié)召開會(huì)議，聽取《綱要》的匯報(bào)，直接提出修改意見；由國務(wù)院總理多次主持召開專家、企業(yè)家、工人、農(nóng)民等方面的座談會(huì)；由全國人民代表大會(huì)財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)等對《綱要（草案）》進(jìn)行初審；由各地區(qū)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)組織全國人民代表提前審議《綱要》；由中共中央主持召開民主黨派等方面的座談會(huì)。

在此基礎(chǔ)上，《綱要》提交國務(wù)院常務(wù)會(huì)議和國務(wù)院全體會(huì)議審議；提交中央政治局常委會(huì)和中央政治局會(huì)議審定，形成《綱要（草案）》，正式提交第十一屆全國人民代表大會(huì)第四次會(huì)議審議。這是又一次從民主到集中的過程。

（2011年3月）國務(wù)院審議通過的《綱要（草案）》提交全國人大審議，首先由全國人大專門委員會(huì)對“十二五”規(guī)劃提前進(jìn)行審議；在召開全國人民代表大會(huì)之前，全國人大常委會(huì)組織全國人民代表提前審議；召開第十一屆全國人民代表大會(huì)第四次會(huì)議，由國務(wù)院總理向大會(huì)提交的《政府工作報(bào)告》中對《綱要（草案）》做說明，全國人民代表和全國政協(xié)委員進(jìn)行分組討論、提出重要修改意見，在此基礎(chǔ)上由大會(huì)審議并正式批準(zhǔn)《綱要》。這是再次民主，再次集中，使公共政策合法化、法律化。

《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃綱要》。

規(guī)劃實(shí)施是規(guī)劃編制的最終目的，任何規(guī)劃最后都應(yīng)組織實(shí)施。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，要根據(jù)規(guī)劃的不同功能，創(chuàng)新規(guī)劃實(shí)施機(jī)制，建立責(zé)任明確、分類實(shí)施的實(shí)施機(jī)制。國務(wù)院按照職責(zé)分工將《綱要》提出的主要目標(biāo)和任務(wù)分解落實(shí)到各地區(qū)、各部門，明確約束性指標(biāo)的責(zé)任部門，約束性指標(biāo)的地區(qū)分解，建立約束性指標(biāo)的公報(bào)制度，將約束性指標(biāo)納入各地區(qū)、各部門經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展綜合評價(jià)和績效考核，組織全國實(shí)施。

規(guī)劃內(nèi)容

第一篇 轉(zhuǎn)變方式 開創(chuàng)科學(xué)發(fā)展新局面

第一章 發(fā)展環(huán)境

第二章 指導(dǎo)思想

第三章 主要目標(biāo)

第四章 政策導(dǎo)向

第二篇 強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng) 加快社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)

第五章 加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)

第六章 拓寬農(nóng)民增收渠道

第七章 改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件

第八章 完善農(nóng)村發(fā)展體制機(jī)制

第三篇 轉(zhuǎn)型升級 提高產(chǎn)業(yè)核心競爭力

第九章 改造提升制造業(yè)

第十章 培育發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)

第十一章 推動(dòng)能源生產(chǎn)和利用方式變革

第十二章 構(gòu)建綜合交通運(yùn)輸體系

第十三章 全面提高信息化水平

第十四章 推進(jìn)海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展

第四篇 營造環(huán)境 推動(dòng)服務(wù)業(yè)大發(fā)展

第十五章 加快發(fā)展生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)

第十六章 大力發(fā)展生活性服務(wù)業(yè)

第十七章 營造有利于服務(wù)業(yè)發(fā)展的環(huán)境

第五篇 優(yōu)化格局 促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和城鎮(zhèn)化健康發(fā)展

第十八章 實(shí)施區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略

第十九章 實(shí)施主體功能區(qū)戰(zhàn)略

第二十章 積極穩(wěn)妥推進(jìn)城鎮(zhèn)化

第六篇 綠色發(fā)展 建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)

第二十一章 積極應(yīng)對全球氣候變化

第二十二章 加強(qiáng)資源節(jié)約和管理

第二十三章 大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)

第二十四章 加大環(huán)境保護(hù)力度

第二十五章 促進(jìn)生態(tài)保護(hù)和修復(fù)

第二十六章 加強(qiáng)水利和防災(zāi)減災(zāi)體系建設(shè)

第七篇 創(chuàng)新驅(qū)動(dòng) 實(shí)施科教興國戰(zhàn)略和人才強(qiáng)國戰(zhàn)略

第二十七章 增強(qiáng)科技創(chuàng)新能力

第二十八章 加快教育改革發(fā)展

第二十九章 造就宏大的高素質(zhì)人才隊(duì)伍

第八篇 改善民生 建立健全

第三十章 提升基本公共服務(wù)水平

第三十一章 實(shí)施就業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略

第三十二章 合理調(diào)整收入分配關(guān)系

第三十三章 健全覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系

第三十四章 完善基本醫(yī)療衛(wèi)生制度

第三十五章 提高住房保障水平

第三十六章 全面做好人口工作

第九篇 標(biāo)本兼治 加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理

第三十七章 創(chuàng)新社會(huì)管理體制

第三十八章 強(qiáng)化城鄉(xiāng)社區(qū)自治和服務(wù)功能

第三十九章 加強(qiáng)社會(huì)組織建設(shè)

第四十章 完善維護(hù)群眾權(quán)益機(jī)制

第四十一章 加強(qiáng)公共安全體系建設(shè)

第十篇 傳承創(chuàng)新 推動(dòng)文化大發(fā)展大繁榮

第四十二章 提高全民族文明素質(zhì)

第四十三章 推進(jìn)文化創(chuàng)新

第四十四章 繁榮發(fā)展文化事業(yè)和文化產(chǎn)業(yè)

第十一篇 改革攻堅(jiān) 完善社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制

第四十五章 堅(jiān)持和完善基本經(jīng)濟(jì)制度

第四十六章 推進(jìn)行政體制改革

第四十七章 加快財(cái)稅體制改革

第四十八章 深化金融體制改革

第四十九章 深化資源性產(chǎn)品價(jià)格和環(huán)保收費(fèi)改革

第十二篇 互利共贏 提高對外開放水平

第五十章 完善區(qū)域開放格局

第五十一章 優(yōu)化對外貿(mào)易結(jié)構(gòu)

第五十二章 統(tǒng)籌“引進(jìn)來”與“走出去”

第五十三章 積極參與全球經(jīng)濟(jì)治理和區(qū)域合作

第十三篇 發(fā)展民主 推進(jìn)社會(huì)主義政治文明建設(shè)

第五十四章 發(fā)展社會(huì)主義民主政治

第五十五章 全面推進(jìn)法制建設(shè)

第五十六章 加強(qiáng)反腐倡廉建設(shè)

第十四篇 深化合作 建設(shè)中華民族共同家園

第五十七章 保持香港澳門長期繁榮穩(wěn)定

第五十八章 推進(jìn)兩岸關(guān)系和平發(fā)展和祖國統(tǒng)一大業(yè)

第十五篇

加強(qiáng)國防和

建設(shè)

第五十九章 加強(qiáng)國防和軍隊(duì)現(xiàn)代化建設(shè)

第六十章 推進(jìn)軍民融合式發(fā)展

第十六篇 強(qiáng)化實(shí)施 實(shí)現(xiàn)宏偉發(fā)展藍(lán)圖

第六十一章 完善規(guī)劃實(shí)施和評估機(jī)制

第六十二章 加強(qiáng)規(guī)劃協(xié)調(diào)管理