沿革
清代在蘇州、松江兩府派設(shè)道員始見于順治初年,稱蘇松兵巡道,駐于太倉州。
康熙二年(1663年),隨著常州府的并入,改設(shè)分守蘇松常道,移駐蘇州。
此后,該道時撤時設(shè),但與上??h均無行政上之直接關(guān)系。
雍正三年(1725年),鑒于海禁解除以后商船日增,上海地位日趨重要,經(jīng)江蘇巡撫張楷奏準(zhǔn)朝廷,委派設(shè)于蘇州的分巡蘇松道兼理江海關(guān),上??h始在關(guān)務(wù)上與蘇松道有了直接的聯(lián)系。
雍正八年(1730年),海禁大開,為維持沿??诎吨伟?,經(jīng)江蘇巡撫尹繼善奏請,分巡蘇松道加兵備銜移駐上海,上??h從此在巡道的直接監(jiān)察之下,該道也因此被稱為“
上海道
”。由于乾隆元年(1736年)以后清廷將太倉州劃歸該道管轄,該道的正式職始稱為分巡蘇松太兵備道。此外,雍正八年(1730年)置太通道,轄太倉、通州二直隸州,駐崇明縣,乾隆六年(1741年)裁撤。上海道員的職責(zé)
鴉片戰(zhàn)爭以前,上海道員的職責(zé)主要有三:
(1)監(jiān)督地方行政。按照清制,上海道臺是監(jiān)督蘇州府、松江府、常州府, 太倉州三府一州地方行政的高級長官。凡該地區(qū)內(nèi)的一切政務(wù)均應(yīng)由各衙門逐級上報(bào)于道,由道臺實(shí)施監(jiān)督,并呈送于省。上??h地處松江府境內(nèi),其政務(wù)例由縣上申于府,府上申于道,道報(bào)送于省。然而,由于道、縣同城,縣的行政事實(shí)上時刻處在道的監(jiān)督之下。每遇大事,上海知縣即就近請示道臺,而上海道臺在就近監(jiān)督縣政的同時也對縣發(fā)號施令,直接參與地方的治理,成為實(shí)際上的行政上司。
(2)維持地方治安。上海道臺雖是文官,但作為分巡道兼兵備道,有權(quán)節(jié)制地方都司、守備、千總、把總等綠營武職。當(dāng)?shù)胤桨矊幨艿酵{,可移牒所在營汛令其出兵彈壓,甚至親自討剿之。清代上海縣駐有江南提督標(biāo)右營所屬營兵,上海道臺在必要時可調(diào)動軍隊(duì),維持地方治安。
(3)兼理海關(guān)。自從雍正年間江蘇巡撫奏請委派蘇松道監(jiān)收江海關(guān)稅鈔以后,上海海關(guān)關(guān)務(wù)即由該道兼理。其所轄??跒閰卿痢g河、七丫、白茆、徐六涇、福山、黃田、瀾港、黃家港、孟河、任家港、呂四、小???、石莊、施翹河、新開河、當(dāng)沙頭、漴闕等18處。乾隆二十二年(1757年)后,清廷雖禁止洋船前往廣州以外的港口貿(mào)易,但進(jìn)出上海港的國內(nèi)商船并不受此影響。海關(guān)道一職仍由上海道兼任,江海關(guān)的稅鈔仍由該道監(jiān)收。
新增職權(quán)
鴉片戰(zhàn)爭后,上海道臺的上述職責(zé)并未改變,但隨著上海的開埠與西方人的東來,清政府又賦予上海道臺以更重要的職權(quán)。
(1)辦理地方外交。晚清上海是個華洋雜處的開放城市,中外交涉無日不有。為了撫馭外夷,彈壓地方,早在道光二十三年(1843年),清廷即責(zé)成兩江督撫會同上海道臺辦理地方外交,并改蘇州府督糧同知為松江府海防同知,移駐上海,協(xié)同處理華洋交涉事件。當(dāng)時的督撫視辦夷務(wù)為畏途,上海的外交實(shí)際上由道臺主持。第二次鴉片戰(zhàn)爭后,通商口岸開放日多,華洋交涉益見繁劇。根據(jù)條約規(guī)定,在通商口岸,領(lǐng)事官、署領(lǐng)事官與道臺同品;副領(lǐng)事官、署副領(lǐng)事官及翻譯官與知府同品,公務(wù)應(yīng)需,衙署相見,會晤文移,均用平禮。為此,辦理地方外交成了各口岸道員的重要兼職。上海凡有涉外事件,下官照例稟報(bào)道臺,由道臺平行照會外國駐滬領(lǐng)事。租界外人如有事涉及華界,也通常由領(lǐng)事照會道臺。其中,最常見的交涉事件有租地造屋、筑路建橋、收捐征稅、案件會審等。為了應(yīng)付日益增多的涉外事務(wù),光緒二十五年(1899年),上海道特在租界租賃洋商房屋,作為談判交涉之地,稱為“洋務(wù)局”。
(2)從事洋務(wù)活動。第二次鴉片戰(zhàn)爭后,清政府開始自強(qiáng)新政運(yùn)動。掌管著中國中心口岸的上海道臺,自然成了洋務(wù)中人。據(jù)史料記載,上海道臺不僅奉命主持清政府創(chuàng)辦的最大的軍事企業(yè)——江南機(jī)器制造總局,而且還擔(dān)負(fù)著向總理衙門和通商大臣提供各種包括中外新聞紙?jiān)趦?nèi)的與外交有關(guān)的情報(bào)資料的責(zé)任。當(dāng)清政府派遣的外交使團(tuán)組成以后,上海道署不僅被要求為使團(tuán)核算出使經(jīng)費(fèi),而且還時而被要求向兩江總督轉(zhuǎn)交駐外使節(jié)發(fā)來的函電。
增設(shè)機(jī)構(gòu)
上海開埠后,為適應(yīng)形勢的需要,上海道增設(shè)了會丈局、洋務(wù)局、會審公廨、巡防保甲局、船捐捕盜局、改過局等辦事機(jī)構(gòu)。
會丈局,土地丈量機(jī)構(gòu)。根據(jù)《虎門條約》第七款的規(guī)定,在通商口岸“中華地方官員必須與英國管事官各就地方民情,議定于何地方,用何房屋或基地,系準(zhǔn)英人租賃”,成為英人在上海開辟租界的法律文本;同時又規(guī)定:“英國管事官每年以英人或建屋若干間,或租屋若干所,通報(bào)地方官,轉(zhuǎn)報(bào)立案?!奔匆?guī)定英國人在租界內(nèi)“永租”中國業(yè)主土地時,須將租賃土地面積、位置呈報(bào)英國領(lǐng)事館,再由領(lǐng)事館統(tǒng)一呈報(bào)上海道署備案,土地契約經(jīng)道署核實(shí)認(rèn)可,蓋上鈐記方能生效。這種土地契約被叫作“道契”。為此,上海道署建立土地丈量機(jī)構(gòu),光緒十五年(1889年)正式稱“會丈局”,從屬上??h署,王賓為首任會丈局員。會丈局的主要職權(quán)是負(fù)責(zé)洋務(wù)租地事宜。由于租界的道契是一種實(shí)際擁有土地的憑證,道契可以抵押或任意轉(zhuǎn)讓,華商也爭相仿之,稱“華商道契”,于是會丈局的職權(quán)擴(kuò)大到對華界土地的丈量和管理。
洋務(wù)局,晚清上海處理涉外事務(wù)的機(jī)構(gòu)。上海開埠后,規(guī)定涉外事務(wù)由上海道負(fù)責(zé)處理,上海道署內(nèi)設(shè)立專門受理洋務(wù)的機(jī)構(gòu)。由于該機(jī)構(gòu)設(shè)在南市老城廂的上海道署內(nèi),且規(guī)定每周辦公二天,對租界的洋商及華商均不方便。光緒中,應(yīng)各界要求,該機(jī)構(gòu)遷新閘路赫德路(今常德路)海關(guān)造冊處正式稱“洋務(wù)局”。約在光緒二十六年(1900年)購公共租界靜安寺路戈登路(今南京西路江寧路)二側(cè)之地分別建立局址和官員住宅。中華民國成立后,上海道署廢,外交事務(wù)由上海軍政府交涉總長擔(dān)任,洋務(wù)局從此撤銷。
會審公廨
會審公廨,上海道設(shè)在租界內(nèi)的法庭。咸豐三年(1853年)小刀會起義后,租界當(dāng)局以“武裝中立”不加入清廷與義軍之戰(zhàn)為名,拒絕清廷捕快進(jìn)入租界拘捕中國人犯。之后,租界當(dāng)局不斷侵犯中國對租界內(nèi)華人的司法權(quán),中國捕快不得進(jìn)入租界拘捕人犯,租界內(nèi)的華人也得不到中國司法的保護(hù)。上海道力爭取得對租界的司法權(quán)。同治三年(1864年),上海領(lǐng)事團(tuán)議在英美租界設(shè)立違警法庭,由工部局推薦裁判員一人,經(jīng)領(lǐng)事團(tuán)任命,辦理違警案件。此議遭到上海道及英國領(lǐng)事的反對,旋由英國領(lǐng)事提議,在英國領(lǐng)事署內(nèi)設(shè)立“洋涇浜北首理事衙門”,由上海道派一名讞員與英國副領(lǐng)事到堂,共同會審。同治七年,上海道與英美領(lǐng)事議定《上海洋涇浜設(shè)官會審章程》10款,規(guī)定會審公廨是上海道設(shè)在租界內(nèi)的法庭,由上海道代表與英國領(lǐng)事代表組成會審法庭,當(dāng)華人與華人之間的訴訟時,由上海道代表獨(dú)立審判,領(lǐng)事代表旁審;當(dāng)華人與洋人訴訟時,即由雙方會審,并規(guī)定了會審的若干具體細(xì)節(jié)。但是,在此后的若干年中,英國領(lǐng)事不斷超越職權(quán)行事,上海道代表的權(quán)力逐漸減小。巡防保甲局。咸豐十年(1860年),太平軍發(fā)動?xùn)|進(jìn),先后攻克鎮(zhèn)江、常州、無錫、蘇州等蘇南浙北之地,并逼近上海。受戰(zhàn)爭影響,數(shù)以十萬計(jì)的蘇南浙北難民進(jìn)入上海,上海的治安也陷入極度的困難。同治元年(1862年),上海道發(fā)起成立巡防保甲局。該局按城區(qū)劃分為東南西北中五局,以中局為總局,城外也以原圖保的政區(qū)劃分為十二個分局,組成一個嚴(yán)密的防衛(wèi)和治安體系。光緒中,改原巡防保甲局為總巡局,光緒三十年(1904年),城內(nèi)各局改組為警察局。
船捐捕盜局為水上警察機(jī)構(gòu)。道光十三年(1833年)漕運(yùn)改為商船海運(yùn)。上海開埠后,各國和各地進(jìn)入上海的商船日益增加,水上航運(yùn)和安全發(fā)生困難。道光末,由上海商船會館聯(lián)合山東、寧波等商船同業(yè)稟準(zhǔn)聯(lián)合成立船捐捕盜局,資金由船捐費(fèi)組成。捐費(fèi)則由各同業(yè)根據(jù)船只的載貨能力確定。船捐捕盜局籌得資金后購置“太平”、“鐵波”兩火輪投入運(yùn)行。除維持水上航運(yùn)秩序外,還執(zhí)行水上打撈和救難。咸豐八年(1858年)以商辦不力而改為官辦,同治九年(1870年)后,由于火輪的大量出現(xiàn),木帆船航運(yùn)和經(jīng)營日顯蕭條,船主無法及時交付費(fèi)用,使該局的活動能力下降,光緒十一年(1885年)后取消商船交費(fèi),費(fèi)用由上海道撥款維持,宣統(tǒng)元年(1909年)復(fù)又改為商辦,宣統(tǒng)三年(1911年)裁撤。
改過局,光緒二十年(1894年)上海道劉麒祥參照江蘇省的同類法案奏準(zhǔn)建立。并另定《改過局章程》十條,主要收留怙惡不悛、橫行鬧事的地痞流氓,同時也關(guān)押被判刑的輕犯。地址在九畝地(今露香園路一帶),有關(guān)押所二百余間,最多時關(guān)押人犯千余人。