內(nèi)容全文
國務(wù)院辦公廳關(guān)于促進(jìn)通用航空業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)意見
（國辦發(fā)〔2016〕38號）
各省、自治區(qū)、直轄市人民政府，國務(wù)院各部委、各直屬機(jī)構(gòu)：
通用航空業(yè)是以通用航空飛行活動(dòng)為核心，涵蓋通用航空器研發(fā)制造、市場運(yùn)營、綜合保障以及延伸服務(wù)等全產(chǎn)業(yè)鏈的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)體系，具有產(chǎn)業(yè)鏈條長、服務(wù)領(lǐng)域廣、帶動(dòng)作用強(qiáng)等特點(diǎn)。近年來，我國通用航空業(yè)發(fā)展迅速，截至2015年底，通用機(jī)場超過300個(gè)，通用航空企業(yè)281家，在冊通用航空器1874架，2015年飛行量達(dá)73.2萬小時(shí)。但總體上看，我國通用航空業(yè)規(guī)模仍然較小，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相對滯后，低空空域管理改革進(jìn)展緩慢，航空器自主研發(fā)制造能力不足，通用航空運(yùn)營服務(wù)薄弱，與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和新興航空消費(fèi)需求仍有較大差距。為加快提升服務(wù)保障能力，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，釋放消費(fèi)潛力，實(shí)現(xiàn)通用航空業(yè)持續(xù)健康發(fā)展，經(jīng)國務(wù)院同意，現(xiàn)提出以下意見。
一、
總體要求
（一）指導(dǎo)思想。
全面貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中、五中全會(huì)精神，認(rèn)真落實(shí)國務(wù)院決策部署，按照“五位一體”總體布局和“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局，牢固樹立和貫徹落實(shí)創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念，充分發(fā)揮市場機(jī)制作用，加大改革創(chuàng)新力度，突出通用航空交通服務(wù)功能，大力培育通用航空市場，加快構(gòu)建基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，提升空管保障能力，努力建成布局合理、便利快捷、制造先進(jìn)、安全規(guī)范、應(yīng)用廣泛、軍民兼顧的通用航空體系。
（二）基本原則。
市場主導(dǎo)，政府引導(dǎo)。充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，支持新興航空消費(fèi)，鼓勵(lì)企業(yè)根據(jù)市場需求不斷創(chuàng)新，促進(jìn)通用航空市場持續(xù)壯大。更好地發(fā)揮政府統(tǒng)籌謀劃、規(guī)劃引導(dǎo)和政策支持的作用，加大簡政放權(quán)力度，優(yōu)化飛行報(bào)審程序，提高審批效率，為通用航空企業(yè)提供高效便捷服務(wù)。
安全第一，創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)。處理好安全與發(fā)展的關(guān)系，強(qiáng)化安全主體責(zé)任和監(jiān)管責(zé)任，建立健全軍地聯(lián)合監(jiān)管機(jī)制，實(shí)施分類精細(xì)管理，確保飛行和空防安全。加大改革力度，通過政策創(chuàng)新、管理創(chuàng)新、技術(shù)創(chuàng)新和服務(wù)創(chuàng)新，最大限度釋放市場潛力。
重點(diǎn)突破，全面推進(jìn)。以加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、擴(kuò)大低空空域開放、提升空管保障能力、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級為重點(diǎn)，打破制約產(chǎn)業(yè)發(fā)展的瓶頸。做好整體設(shè)計(jì)規(guī)劃，統(tǒng)籌通用航空與公共航空運(yùn)輸協(xié)調(diào)發(fā)展，推進(jìn)軍民深度融合，推動(dòng)通用航空業(yè)全方位發(fā)展。
（三）發(fā)展目標(biāo)。
到2020年，建成500個(gè)以上通用機(jī)場，基本實(shí)現(xiàn)地級以上城市擁有通用機(jī)場或兼顧通用航空服務(wù)的運(yùn)輸機(jī)場，覆蓋農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)、主要林區(qū)、50%以上的5A級旅游景區(qū)。通用航空器達(dá)到5000架以上，年飛行量200萬小時(shí)以上，培育一批具有市場競爭力的通用航空企業(yè)。通用航空器研發(fā)制造水平和自主化率有較大提升，國產(chǎn)通用航空器在通用航空機(jī)隊(duì)中的比例明顯提高。通用航空業(yè)經(jīng)濟(jì)規(guī)模超過1萬億元，初步形成安全、有序、協(xié)調(diào)的發(fā)展格局。
二、
培育通用航空市場
（四）強(qiáng)化交通服務(wù)。發(fā)揮通用航空“小機(jī)型、小航線、小航程”的特點(diǎn)，適應(yīng)偏遠(yuǎn)地區(qū)、地面交通不便地區(qū)人民群眾的出行需求，積極發(fā)展短途運(yùn)輸，提供多樣化機(jī)型服務(wù)，實(shí)現(xiàn)常態(tài)化運(yùn)輸。鼓勵(lì)有條件的地區(qū)發(fā)展公務(wù)航空，滿足個(gè)性化、高效率的出行需求。
（五）擴(kuò)大公益服務(wù)和生產(chǎn)應(yīng)用。鼓勵(lì)和加強(qiáng)通用航空在搶險(xiǎn)救災(zāi)、醫(yī)療救護(hù)等領(lǐng)域的應(yīng)用，完善航空應(yīng)急救援體系，提升快速反應(yīng)能力。擴(kuò)大通用航空農(nóng)林作業(yè)面積，基本實(shí)現(xiàn)主要林區(qū)航空護(hù)林，推廣通用航空在工業(yè)與能源建設(shè)、國土及地質(zhì)資源勘查、環(huán)境監(jiān)測、通信中繼等領(lǐng)域應(yīng)用。
（六）鼓勵(lì)航空消費(fèi)。推動(dòng)通用航空與互聯(lián)網(wǎng)、創(chuàng)意經(jīng)濟(jì)融合，拓展通用航空新業(yè)態(tài)。促進(jìn)通用航空與旅游業(yè)結(jié)合，在適宜地區(qū)開展空中游覽活動(dòng)。鼓勵(lì)發(fā)展飛行培訓(xùn)，提高飛行駕駛執(zhí)照持有比例。積極發(fā)展個(gè)人使用、企業(yè)自用等非經(jīng)營性通用航空，鼓勵(lì)開展航空體育與體驗(yàn)飛行。利用會(huì)展、飛行賽事、航空文化交流等活動(dòng)，支持通用航空俱樂部、通用航空愛好者協(xié)會(huì)等社會(huì)團(tuán)體發(fā)展，擴(kuò)大通用航空愛好者和消費(fèi)者群體。
三、
加快通用機(jī)場建設(shè)
（七）優(yōu)化規(guī)劃布局。完善綜合交通運(yùn)輸體系，加強(qiáng)通用機(jī)場整體布局規(guī)劃，做好與各類交通運(yùn)輸方式的相互銜接。在偏遠(yuǎn)地區(qū)、地面交通不便的地區(qū)以及年旅客吞吐量1000萬人次以上的樞紐運(yùn)輸機(jī)場周邊建設(shè)通用機(jī)場，改善交通運(yùn)輸條件。在自然災(zāi)害多發(fā)等地區(qū)以及大型城市等人口密集、地面交通擁堵嚴(yán)重地區(qū)建設(shè)通用機(jī)場，滿足搶險(xiǎn)救災(zāi)、醫(yī)療救護(hù)、反恐處突與公共管理等需要。在航空制造等重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)以及農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)、重點(diǎn)國有林區(qū)等地區(qū)建設(shè)通用機(jī)場，服務(wù)于工農(nóng)林等通用航空活動(dòng)。在世界自然文化遺產(chǎn)、國家級風(fēng)景名勝區(qū)、重要體育產(chǎn)業(yè)基地等地區(qū)建設(shè)通用機(jī)場，促進(jìn)空中游覽、航空體育、飛行培訓(xùn)等發(fā)展。
（八）合理確定標(biāo)準(zhǔn)。綜合考慮人口、土地、空域資源、交通運(yùn)輸、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)等條件，立足市場需求和發(fā)展實(shí)際，因地制宜推進(jìn)通用機(jī)場建設(shè)。合理確定通用機(jī)場建設(shè)規(guī)模和標(biāo)準(zhǔn)，通用機(jī)場設(shè)施要堅(jiān)持經(jīng)濟(jì)、適用、美觀、綠色的原則，在確保運(yùn)行安全的前提下，節(jié)約投資和降低運(yùn)行成本。
（九）完善審核程序。由省級發(fā)展改革部門組織編制轄區(qū)內(nèi)通用機(jī)場布局規(guī)劃，征得民航地區(qū)管理局、戰(zhàn)區(qū)空軍（空域管理部門）同意，報(bào)省級人民政府批準(zhǔn)，抄報(bào)國家發(fā)展改革委、財(cái)政部、交通運(yùn)輸部、民航局和中央軍委聯(lián)合參謀部、空軍。新建通用機(jī)場項(xiàng)目執(zhí)行現(xiàn)行規(guī)定，由省級人民政府按照批準(zhǔn)的規(guī)劃審批（核準(zhǔn)）。國家發(fā)展改革委、中央軍委聯(lián)合參謀部商有關(guān)方面研究建立通用機(jī)場升級轉(zhuǎn)換為運(yùn)輸機(jī)場的機(jī)制。
（十）統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展。加強(qiáng)區(qū)域協(xié)作，推進(jìn)京津冀、長三角、珠三角等地區(qū)和重點(diǎn)城市群的綜合型通用機(jī)場建設(shè)，保障通用航空運(yùn)營服務(wù)，打造區(qū)域通用航空網(wǎng)絡(luò)重要節(jié)點(diǎn)。鼓勵(lì)樞紐運(yùn)輸機(jī)場所在城市建設(shè)綜合型通用機(jī)場，疏解樞紐運(yùn)輸機(jī)場非核心業(yè)務(wù)。優(yōu)先支持支線機(jī)場增設(shè)通用航空設(shè)施，拓展業(yè)務(wù)范圍，兼顧區(qū)域通用航空運(yùn)營服務(wù)綜合保障。鼓勵(lì)通用機(jī)場對社會(huì)開放并公布機(jī)場以及服務(wù)保障設(shè)施資料信息。引導(dǎo)相鄰地區(qū)打破行政區(qū)劃限制，共建共用通用機(jī)場。統(tǒng)籌加快通用航空空管、油料儲(chǔ)運(yùn)、運(yùn)營、維修等服務(wù)保障設(shè)施建設(shè)。
四、
促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級
（十一）提升制造水平。構(gòu)建國家通用航空業(yè)研發(fā)創(chuàng)新體系，鼓勵(lì)建立通用航空業(yè)創(chuàng)新平臺，提高關(guān)鍵技術(shù)和部件的自主研發(fā)生產(chǎn)能力，加快提升國產(chǎn)化水平，發(fā)展具有自主知識產(chǎn)權(quán)、質(zhì)優(yōu)價(jià)廉的通用航空產(chǎn)品。支持大型水陸兩棲飛機(jī)、新能源飛機(jī)、輕型公務(wù)機(jī)、民用直升機(jī)、多用途固定翼飛機(jī)、專業(yè)級無人機(jī)以及配套發(fā)動(dòng)機(jī)、機(jī)載系統(tǒng)等研制應(yīng)用。推廣應(yīng)用北斗導(dǎo)航、廣播式自動(dòng)監(jiān)視等新技術(shù)，研發(fā)適用我國低空空域通信、導(dǎo)航、監(jiān)視、氣象與空中交通服務(wù)需求的核心裝備，開展重大適航審定實(shí)驗(yàn)室等建設(shè)，提升行業(yè)運(yùn)行、服務(wù)、安全的管理和技術(shù)水平。
（十二）促進(jìn)產(chǎn)業(yè)集聚。優(yōu)先在空域、土地等條件具備的地方，建設(shè)50個(gè)綜合或?qū)I(yè)示范區(qū)，促進(jìn)通用航空業(yè)集聚發(fā)展。培育和打造具備國際先進(jìn)水平的通用航空制造龍頭企業(yè)，逐步形成一批具有核心競爭力的骨干企業(yè)，支持眾多中小企業(yè)集聚創(chuàng)新，發(fā)展先進(jìn)通用航空裝備、專業(yè)化配套系統(tǒng)和設(shè)備。推動(dòng)運(yùn)營服務(wù)創(chuàng)新，加強(qiáng)綜合保障能力建設(shè)，促進(jìn)管理改革措施在區(qū)域內(nèi)先行先試。鼓勵(lì)地方創(chuàng)新配套政策，積極吸引社會(huì)資本，發(fā)展與各地經(jīng)濟(jì)聯(lián)系緊密的通用航空優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，發(fā)揮通用航空產(chǎn)業(yè)對區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的帶動(dòng)作用。
（十三）深化國際合作。積極對接和吸納國際通用航空業(yè)優(yōu)質(zhì)資源，加強(qiáng)通用航空制造、運(yùn)營管理、飛行培訓(xùn)等領(lǐng)域的合作，引進(jìn)、消化和吸收先進(jìn)技術(shù)，提升我國通用航空產(chǎn)品設(shè)計(jì)和制造水平。創(chuàng)新國際合作模式，鼓勵(lì)創(chuàng)建通用航空國際研發(fā)合作平臺及國際化通用航空工程中心，增強(qiáng)技術(shù)創(chuàng)新能力。鼓勵(lì)和支持通用航空企業(yè)依托“一帶一路”倡議、自由貿(mào)易區(qū)等政策優(yōu)勢，促進(jìn)具備比較優(yōu)勢的通用航空產(chǎn)品“走出去”，積極開拓國外市場，提升自主品牌的國際競爭力。
五、
擴(kuò)大低空空域開放
（十四）科學(xué)規(guī)劃空域。及時(shí)總結(jié)推廣低空空域管理改革試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，實(shí)現(xiàn)真高3000米以下監(jiān)視空域和報(bào)告空域無縫銜接，劃設(shè)低空目視飛行航線，方便通用航空器快捷機(jī)動(dòng)飛行。研究制定并組織實(shí)施空域分類標(biāo)準(zhǔn)，在國（邊）境地帶、空中禁區(qū)、全國重點(diǎn)防控目標(biāo)區(qū)和重點(diǎn)防空目標(biāo)等重要地區(qū)劃設(shè)管制空域，包括航路航線、進(jìn)近（終端）和機(jī)場管制地帶等民用航空使用空域，確保重要目標(biāo)及民航航班運(yùn)行安全。
（十五）優(yōu)化飛行服務(wù)。完善基礎(chǔ)性航空情報(bào)資料體系，制定并發(fā)布目視飛行航空圖，實(shí)時(shí)發(fā)布監(jiān)視空域和報(bào)告空域的飛行動(dòng)態(tài)、天氣條件情況，提升低空空域航空情報(bào)、航空氣象、飛行情報(bào)與告警服務(wù)能力。簡化通用航空飛行任務(wù)審批、飛行計(jì)劃申請和審批（備案）程序，原則上通用航空用戶僅向一個(gè)空管單位申請或報(bào)備飛行計(jì)劃；涉及管制空域的飛行活動(dòng)，須申請飛行計(jì)劃和空中交通管制許可，長期飛行計(jì)劃只作一次性申請；僅涉及監(jiān)視空域和報(bào)告空域的飛行計(jì)劃，報(bào)備后即可實(shí)施。
（十六）提高審批效率。飛行管制分區(qū)內(nèi)的飛行計(jì)劃申請，應(yīng)在起飛前4小時(shí)提出，審批單位需在起飛前2小時(shí)批復(fù)；超出飛行管制分區(qū)在飛行管制區(qū)內(nèi)的，應(yīng)在起飛前8小時(shí)提出，審批單位需在起飛前6小時(shí)批復(fù)；跨飛行管制區(qū)的，應(yīng)在起飛前1天15時(shí)前提出，審批單位需在起飛前1天18時(shí)前批復(fù)。監(jiān)視空域飛行計(jì)劃，航空用戶應(yīng)在起飛前2小時(shí)向飛行計(jì)劃受理單位報(bào)備，飛行計(jì)劃受理單位需在起飛前1小時(shí)向空管部門報(bào)備；報(bào)告空域飛行計(jì)劃，航空用戶應(yīng)在起飛前1小時(shí)向飛行計(jì)劃受理單位報(bào)備。對執(zhí)行應(yīng)急救援、搶險(xiǎn)救災(zāi)、醫(yī)療救護(hù)與反恐處突等緊急、特殊通用航空任務(wù)的飛行計(jì)劃，應(yīng)隨報(bào)隨批。
六、
強(qiáng)化全程安全監(jiān)管
（十七）加強(qiáng)適航管理。按照現(xiàn)有職責(zé)分工，國家發(fā)展改革委負(fù)責(zé)6噸/9座及以上通用飛機(jī)和3噸及以上直升機(jī)制造項(xiàng)目核準(zhǔn)，其他項(xiàng)目由省級人民政府核準(zhǔn)。工業(yè)和信息化部負(fù)責(zé)完善通用航空器生產(chǎn)制造行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，制定民用無人機(jī)生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范。民航局負(fù)責(zé)完善通用航空器、零部件的適航標(biāo)準(zhǔn)和審定程序，提升通用航空器型號審定能力，加強(qiáng)航空油料的適航管理，實(shí)現(xiàn)適航管理全覆蓋。
（十八）確保運(yùn)行安全。建立跨部門、跨領(lǐng)域的通用航空聯(lián)合監(jiān)管機(jī)制，形成全過程、可追溯的安全監(jiān)管體系，由國家空管委辦公室、民航局牽頭，按照“地面管控為主、空中處置為輔”的原則，分類分級、各司其責(zé)，實(shí)施通用航空器運(yùn)行安全監(jiān)管。民航局負(fù)責(zé)建設(shè)通用航空安全監(jiān)管平臺，充分運(yùn)用移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等現(xiàn)代信息技術(shù)，提升通用航空器地面和空中活動(dòng)的監(jiān)控與追蹤能力，實(shí)現(xiàn)飛行動(dòng)態(tài)實(shí)時(shí)監(jiān)控。工業(yè)和信息化部負(fù)責(zé)民用無人機(jī)無線電頻率規(guī)劃管理。軍隊(duì)負(fù)責(zé)查證處置空中違法違規(guī)飛行活動(dòng)，公安部門負(fù)責(zé)“落地查人”，嚴(yán)厲打擊“黑飛”等違法違規(guī)行為，確保低空飛行安全有序。
（十九）規(guī)范市場秩序。充分發(fā)揮企業(yè)的市場主體作用，減少行政干預(yù)，簡化進(jìn)口航空器購置審批（備案）手續(xù)，鼓勵(lì)通用航空企業(yè)創(chuàng)業(yè)和多元化發(fā)展。制定和完善有關(guān)制度標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范行業(yè)準(zhǔn)入，提高通航飛行器的適航能力，加強(qiáng)事中事后監(jiān)管。加強(qiáng)通用航空領(lǐng)域信用體系建設(shè)，強(qiáng)化行業(yè)自律，逐步形成統(tǒng)一規(guī)范、競爭有序的通用航空市場。
七、
保障措施
（二十）加強(qiáng)組織實(shí)施。地方政府要切實(shí)承擔(dān)起促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、加強(qiáng)安全監(jiān)管等主體責(zé)任，根據(jù)地區(qū)發(fā)展實(shí)際，科學(xué)制定支持措施，充分發(fā)揮企業(yè)積極性。有關(guān)部門和單位要按照職能分工，認(rèn)真履職，密切配合，在規(guī)劃編制、安全監(jiān)管、重大項(xiàng)目等方面加強(qiáng)指導(dǎo)協(xié)調(diào)，完善支持政策措施，加強(qiáng)輿論宣傳引導(dǎo)，及時(shí)研究解決飛行保障等方面的問題。
（二十一）加大資金支持。充分調(diào)動(dòng)社會(huì)力量，多種方式、多方籌資，加大對醫(yī)療救護(hù)、應(yīng)急處突、防災(zāi)減災(zāi)、偏遠(yuǎn)地區(qū)和地面交通不便地區(qū)運(yùn)輸服務(wù)等通用航空公共服務(wù)的經(jīng)費(fèi)保障力度，擴(kuò)大通用航空領(lǐng)域政府購買服務(wù)的范圍，完善現(xiàn)有補(bǔ)貼政策。鼓勵(lì)企業(yè)和個(gè)人投資通用航空業(yè)，支持政府和社會(huì)資本合作建設(shè)、運(yùn)營通用航空。
（二十二）健全法律法規(guī)。推動(dòng)修訂《 中華人民共和國民用航空法 》、《通用航空飛行管制條例 》，研究制定航空法、空域靈活使用管理辦法、無人駕駛航空器飛行管理規(guī)定。民航局要進(jìn)一步完善通用機(jī)場建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)施分類分級管理。
（二十三）強(qiáng)化人才培養(yǎng)。支持大專院校和職業(yè)學(xué)校開設(shè)通用航空類專業(yè)，培養(yǎng)飛行、適航、航空器和發(fā)動(dòng)機(jī)制造維修等專業(yè)技術(shù)和管理人才。鼓勵(lì)社會(huì)資本投資通用航空培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，多層次、多渠道提升高層次人才的聯(lián)合培養(yǎng)能力。
國務(wù)院辦公廳
2016年5月13日
