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《中國(guó)國(guó)家能力報(bào)告》中文提要
一國(guó)的現(xiàn)代化過(guò)程，本身就是一個(gè)需要?jiǎng)訂T全社
會(huì)的人力資源、物力資源的過(guò)程，也是一個(gè)不斷強(qiáng)化
國(guó)家能力的過(guò)程。為了順應(yīng)現(xiàn)代化的要求，動(dòng)員各種
社會(huì)資源，團(tuán)結(jié)各種社會(huì)力量，建立穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)社會(huì)
秩序，形成全體國(guó)民對(duì)現(xiàn)代化的共識(shí)，維持整個(gè)民族
團(tuán)結(jié)和國(guó)家統(tǒng)一，都迫切需要一個(gè)更具權(quán)威和強(qiáng)有力
的中央政府，不斷提高國(guó)家汲取財(cái)政能力，加速本國(guó)
的現(xiàn)代化進(jìn)程。
國(guó)家（其代表為中央政府）是經(jīng)濟(jì)發(fā)展、政治變
革、社會(huì)轉(zhuǎn)型和國(guó)際關(guān)系的主要指導(dǎo)者和驅(qū)動(dòng)者。提
高國(guó)家能力，就是提高中央政府控制宏觀經(jīng)濟(jì)的能力，
推進(jìn)改革與開(kāi)放的能力，以及加速工業(yè)化與現(xiàn)代化的
能力。
本報(bào)告旨在探討中國(guó)國(guó)家能力變化，分析中央政
府在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變過(guò)程中的主導(dǎo)作用。這是一項(xiàng)中國(guó)
國(guó)情分析的研究成果，是系統(tǒng)研究中國(guó)國(guó)家能力與國(guó)
民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的專題研究報(bào)告。該項(xiàng)研究受中國(guó)科學(xué)院
資助，作者在美國(guó)耶魯大學(xué)合作完成。
中國(guó)經(jīng)濟(jì)改革深刻地影響了整個(gè)社會(huì)的政治經(jīng)濟(jì)
變化。盡管這場(chǎng)改革是以漸進(jìn)方式推進(jìn)，但是它對(duì)中
國(guó)社會(huì)變化的影響超過(guò)歷史上任何一個(gè)時(shí)期，它對(duì)中
國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用也超過(guò)歷史上任何一場(chǎng)革命。
本報(bào)告所關(guān)注的問(wèn)題是，這場(chǎng)改革對(duì)中國(guó)國(guó)家能
力變化將產(chǎn)生什么樣的影響？在向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變過(guò)程
中，究竟是削弱中央政府作用，還是強(qiáng)化中央政府作
用？如果中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變是以中央政府為主導(dǎo)，那
么，中央政府應(yīng)當(dāng)發(fā)揮哪些作用，地方政府應(yīng)具有什
么職能？在一個(gè)人口眾多、幅員遼闊、經(jīng)濟(jì)發(fā)展極不
平衡的大國(guó)中，如何建立一種穩(wěn)定的規(guī)范的中央和地
方關(guān)系？如何在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變和現(xiàn)代化趕超過(guò)程中，加
強(qiáng)中央政府的主導(dǎo)作用？
對(duì)上述問(wèn)題的分析和研究構(gòu)成了本報(bào)告的主要內(nèi)
容。同以往的國(guó)情分析報(bào)告一樣，本報(bào)告的主要觀點(diǎn)
和基本結(jié)論是依據(jù)作者對(duì)中國(guó)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的計(jì)算分析以
及國(guó)際比較分析而得出的。客觀性與公正性是本報(bào)告
研究的基本原則。同時(shí)，在闡述過(guò)程中，本報(bào)告力求
觀點(diǎn)明確，論證有據(jù)。報(bào)告中也吸收了國(guó)際學(xué)術(shù)界有
關(guān)國(guó)家能力的研究成果。
國(guó)家汲取財(cái)政能力是最重要的國(guó)家能力
國(guó)家能力是指國(guó)家（中央政府）將自己的意志、目
標(biāo)轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)的能力。國(guó)家能力包括四種：汲取財(cái)政
能力、宏觀調(diào)控能力、合法化能力以及強(qiáng)制能力。其
中國(guó)家汲取財(cái)政能力是最重要的國(guó)家能力，也是實(shí)現(xiàn)
其他國(guó)家能力的基礎(chǔ)。
國(guó)家能力對(duì)一國(guó)工業(yè)化進(jìn)程產(chǎn)生著深刻影響。一
個(gè)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)越落后，工業(yè)化起步越晚，國(guó)家在工業(yè)
化過(guò)程中所發(fā)揮的作用就愈大。因此，對(duì)于各國(guó)來(lái)講，
提高國(guó)家能力特別是提高國(guó)家汲取財(cái)政能力，也就成
為最重要的國(guó)家能力，它是實(shí)現(xiàn)其他各項(xiàng)國(guó)家能力的
基礎(chǔ)。
欠發(fā)達(dá)國(guó)家提高國(guó)家汲取財(cái)政能力是尤為重要
的。它是擺脫貧困落后，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)起飛，縮小與發(fā)達(dá)
國(guó)家之間差距的最主要的條件之一。
強(qiáng)化國(guó)家能力，就是強(qiáng)化國(guó)家動(dòng)員和汲取社會(huì)資
源的能力。反映國(guó)家汲取財(cái)政能力的最主要指標(biāo)：一
是財(cái)政收入占國(guó)民收入的比重；二是中央財(cái)政收入占
國(guó)民收入的比重。前者反映了政府動(dòng)員汲取的社會(huì)資
源占總的社會(huì)資源的份額，后者反映了中央政府動(dòng)員
汲取的社會(huì)資源占總的社會(huì)資源的份額。
影響國(guó)家汲取財(cái)政能力的因素包括發(fā)展因素、制
度因素以及政策因素。當(dāng)該國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、經(jīng)濟(jì)結(jié)
構(gòu)、經(jīng)濟(jì)國(guó)際化程度一定時(shí)，財(cái)政體制是決定國(guó)家汲
取財(cái)政能力的最主要因素。一個(gè)富有增長(zhǎng)彈性的財(cái)政
體制有助于提高國(guó)家汲取財(cái)政能力。一個(gè)低增長(zhǎng)彈性
的財(cái)政體制將嚴(yán)重削弱國(guó)家汲取財(cái)政能力。
市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)工業(yè)化國(guó)家是不斷強(qiáng)化國(guó)家能力的。在
長(zhǎng)期發(fā)展過(guò)程中，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)工業(yè)化國(guó)家的財(cái)政收入比
重以及中央政府收支比重是不斷上升的，這反映了以
市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)的發(fā)達(dá)國(guó)家，逐漸從小政府變?yōu)榇笳?/p>
府，從弱政府變?yōu)閺?qiáng)政府，不斷提高政府特別是中央
政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的能力，并在穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)、收入分配、社
會(huì)保障、提供公共物品和基礎(chǔ)設(shè)施等方面發(fā)揮越來(lái)越
大的主導(dǎo)作用
國(guó)家能力對(duì)中國(guó)發(fā)動(dòng)工業(yè)化具有最主要的影響
國(guó)家能力是一個(gè)國(guó)家實(shí)現(xiàn)工業(yè)化、現(xiàn)代化最主要
的條件之一。從1750―1950年的二百年間，在世界性
的工業(yè)化與現(xiàn)代化發(fā)展過(guò)程中，中國(guó)經(jīng)濟(jì)走向衰落，由
世界經(jīng)濟(jì)最強(qiáng)國(guó)變?yōu)槭澜缃?jīng)濟(jì)弱國(guó)，始終未能出現(xiàn)任
何意義上的現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，遲遲不能正式發(fā)動(dòng)工業(yè)化。
其中最重要的原因之一是中國(guó)缺乏一個(gè)強(qiáng)有力的具有
明確現(xiàn)代化目標(biāo)與意志的中央政府以及強(qiáng)大的國(guó)家汲
取財(cái)政能力。在1949年以前，國(guó)民黨政府財(cái)政收入占
GNP比重從未超過(guò)7％，其國(guó)家能力十分低下。
本世紀(jì)50年代以來(lái)，隨著中華人民共和國(guó)的建
立，中國(guó)建立了一個(gè)強(qiáng)大的中央政府，在極短的時(shí)間
內(nèi)迅速?gòu)?qiáng)化國(guó)家能力，發(fā)揮財(cái)政與稅收的現(xiàn)代國(guó)家職
能，財(cái)政收入占國(guó)民收入比重提高至三分之一，比國(guó)
民黨政府具有4―5倍的汲取財(cái)政能力，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率在
“一五”時(shí)期達(dá)到高速度增長(zhǎng)，標(biāo)志著中國(guó)進(jìn)入現(xiàn)代經(jīng)
濟(jì)高速增長(zhǎng)的重要時(shí)代，為中國(guó)工業(yè)化的成功起步、迅
速建設(shè)工業(yè)化體系創(chuàng)造了前提條件。國(guó)家汲取能力由
小變大，中央政府由弱變強(qiáng)，是中國(guó)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)高速增
長(zhǎng)的重要原因。
但是，過(guò)分集權(quán)的中央政府是不利于現(xiàn)代化建設(shè)
的。50年代以來(lái)，中國(guó)財(cái)政體制并不是一成不變的，始
終沒(méi)有形成穩(wěn)定的中央與地方財(cái)政關(guān)系，在“集權(quán)―分
權(quán)”或者“收權(quán)―放權(quán)”循環(huán)中反復(fù)變動(dòng)。50年代基本
上屬于高度集中類型，除大躍進(jìn)之外，這一體制延續(xù)到
60年代末；70年代屬于以集中為主、適度下放財(cái)權(quán)的
類型。國(guó)家汲取財(cái)政能力仍相當(dāng)強(qiáng)，財(cái)政收入占國(guó)民收
入比重在三分之一左右，中央政府具有很高的權(quán)威性。
盡管以中央集權(quán)為主要特征的傳統(tǒng)社會(huì)主義體制在動(dòng)
員和集中社會(huì)各種資源方面是獲得成功的，為中國(guó)工
業(yè)化起步創(chuàng)造了良好條件，但是它有個(gè)致命弱點(diǎn)，即在
使用和分配各種資源方面效率低、效益差。所以改革就
是要解決資源配置與資源效益的問(wèn)題。
80年代國(guó)家汲取財(cái)政能力迅速下降
1980年以來(lái)，實(shí)行“分灶吃飯”的財(cái)政大包干制
引起最重要的變化是，國(guó)家汲取財(cái)政能力迅速下降，政
府財(cái)力極度分散，中央控制宏觀經(jīng)濟(jì)能力下降，突出
表現(xiàn)為：
一19財(cái)政收入增長(zhǎng)彈性下降，且處于低彈性范圍。
1986年至1991年期間，GNP每增長(zhǎng)1％，財(cái)政收入僅
增長(zhǎng)0.66％。這表明財(cái)政包干制度屬于具有嚴(yán)重缺陷
的財(cái)政體制。與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)工業(yè)化國(guó)家通用的現(xiàn)代財(cái)政
體制――分稅制和統(tǒng)一稅制相比，大包干制具有非規(guī)
范性、非科學(xué)性、非統(tǒng)一性的缺陷。
――財(cái)政收入占GNP比重不斷下降，國(guó)家汲取
財(cái)政能力相當(dāng)?shù)拖?，尚不及市?chǎng)經(jīng)濟(jì)工業(yè)化國(guó)家的一
半水平。財(cái)政收入比重從1978年的31.2％下降至
1992年的14.7％；預(yù)計(jì)到2000年將下降至11.3％，
在世界上屬于最低水平國(guó)家之一。
――中央政府財(cái)政能力降至歷史上最低點(diǎn)，已陷
于“弱中央”的境地。1989年中國(guó)中央政府財(cái)政支出
占GNP比重僅比前南斯拉夫高出1.6個(gè)百分點(diǎn)，相當(dāng)
于印度等上億人口發(fā)展中大國(guó)的四分之一到五分之二
的水平。預(yù)計(jì)到2000年，中央財(cái)政收入占總財(cái)政收入
比重將由目前的五分之二降至三分之一；中央財(cái)政收
入占GNP比重將由目前的十四分之一降至二十分之
一，比1989年前南斯拉夫政府財(cái)政能力還要低，其發(fā)
展前景令人十分擔(dān)憂。
――預(yù)算外資金增長(zhǎng)過(guò)快，幾乎與“第一財(cái)政預(yù)
算”相等。如果預(yù)算外資金計(jì)人財(cái)政收入之中，中央
財(cái)政收入僅占總收入的五分之一，地方財(cái)政收入約占
五分之四。世界銀行專家驚嘆：“世界上大概沒(méi)有什么
國(guó)家的財(cái)政收支比中國(guó)更為分散了。”
與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)工業(yè)化國(guó)家或者上億人口的發(fā)展中
大國(guó)相比，中國(guó)政府汲取財(cái)政能力低下，是名副其實(shí)
的“弱政府”。與地方財(cái)政實(shí)力相比，中央政府又是名
副其實(shí)的“弱中央”。這反映了改革以來(lái)國(guó)家與社會(huì)、
中央與地方關(guān)系發(fā)生了本質(zhì)性的變化，并對(duì)中國(guó)長(zhǎng)期
發(fā)展產(chǎn)生深刻影響，至今決策者尚未深刻認(rèn)識(shí)國(guó)家能
力迅速下降的危害性，或者已經(jīng)認(rèn)識(shí)尚無(wú)有效辦法制
止國(guó)家能力繼續(xù)下降趨勢(shì)。
國(guó)家汲取財(cái)政能力下降的主要原因
改革以來(lái)，中國(guó)GNP總量成倍增長(zhǎng)，人均收入水
平不斷提高，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值占GNP比例已居優(yōu)勢(shì)，經(jīng)
濟(jì)開(kāi)放度明顯增大，諸多發(fā)展因素變化有利于擴(kuò)大中
國(guó)可能獲得財(cái)力的基礎(chǔ)，對(duì)提高國(guó)家汲取財(cái)政能力做
出正貢獻(xiàn)。
但是，中國(guó)實(shí)行的財(cái)政大包干制具有嚴(yán)重缺陷，突
出表現(xiàn)為對(duì)財(cái)政收入增長(zhǎng)做出負(fù)貢獻(xiàn)，且隨著大包干
制的推廣，其負(fù)作用不斷增大。1979―1985年其貢獻(xiàn)
率為―52.7％，在1986―1991年貢獻(xiàn)率達(dá)到
－87.5％，大大抵消了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)對(duì)財(cái)政收入增長(zhǎng)的正
貢獻(xiàn)。采用這種不良的非規(guī)范的、非現(xiàn)代的財(cái)政體制，
是中國(guó)國(guó)家汲取財(cái)政能力下降的主要原因。這表現(xiàn)
為：
――工業(yè)增長(zhǎng)對(duì)財(cái)政收入貢獻(xiàn)作用下降。從產(chǎn)業(yè)
部門看，工業(yè)部門是財(cái)政收入的主要來(lái)源，工業(yè)部門
的財(cái)政貢獻(xiàn)又大大高于產(chǎn)值貢獻(xiàn)，工業(yè)部門利潤(rùn)下降，
導(dǎo)致較低的增長(zhǎng)彈性（1983―1987年僅有0.306），工
業(yè)部門的財(cái)政收人下降將會(huì)引起整個(gè)財(cái)政收入下降。
――國(guó)有經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)衰落，大量國(guó)有企業(yè)嚴(yán)重
虧損，影響財(cái)政收入增長(zhǎng)。從所有制部門看，國(guó)有企
業(yè)是財(cái)政收入的主要來(lái)源，國(guó)有企業(yè)的經(jīng)濟(jì)角色決定
了它的財(cái)政角色。50年代初以來(lái)，國(guó)有企業(yè)發(fā)展經(jīng)歷
了倒U形曲線，即經(jīng)歷了一個(gè)產(chǎn)生形成―迅速發(fā)展－
占據(jù)優(yōu)勢(shì)―相對(duì)衰落―退居優(yōu)勢(shì)的發(fā)展過(guò)程。改革以
來(lái)，國(guó)有企業(yè)的經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)下降，企業(yè)虧損上升，導(dǎo)
致國(guó)有企業(yè)財(cái)政貢獻(xiàn)下降，從而影響整個(gè)財(cái)政收
入。
――非國(guó)有經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展，但是經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)與財(cái)政
貢獻(xiàn)不成比例。到1991年，非國(guó)有經(jīng)濟(jì)創(chuàng)造了三分之
二的國(guó)民收入和近二分之一的工業(yè)總產(chǎn)值，但是非國(guó)
有經(jīng)濟(jì)占財(cái)政收入比重遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于它的經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)。中國(guó)
對(duì)不同所有制企業(yè)實(shí)行五花八門的稅種和稅率，特別
是對(duì)“三資”企業(yè)實(shí)行減免稅，對(duì)國(guó)有企業(yè)實(shí)行“歧
視性”稅率，不僅破壞市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的公平性和公正性，而
且導(dǎo)致理所應(yīng)得的國(guó)稅“名正言順”地大量流失。
一一各地方擅自競(jìng)相減免稅，中央普施“優(yōu)惠政
策”。為人們廣泛接受的改革思路是：改革＝放權(quán)讓利
＝優(yōu)惠政策＝減免稅收。優(yōu)惠政策具有很高的含金量，
但它是以減少中央財(cái)政收入為代價(jià)的。在中央與地方
討價(jià)還價(jià)的談判中，常常是地方得多失少，中央失多
得少。
――普遍偷稅、漏稅，使國(guó)稅白白流失。中國(guó)各
類企業(yè)偷稅、漏稅相當(dāng)驚人。國(guó)有企業(yè)偷漏稅率在五
成，集體企業(yè)在六成，個(gè)體及私營(yíng)三類企業(yè)在八成，個(gè)
人收入調(diào)節(jié)稅在九成以上，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于美國(guó)、加拿大60
年代的水平（13―15％）。
中國(guó)是財(cái)政收支較為分散的國(guó)家，也是財(cái)政稅收
制度較為混亂的國(guó)家。目前實(shí)行的財(cái)政包干制至少有
六種：總額分成包干；總額分成包干與增長(zhǎng)分成包干；
定額上交包干；收入遞增包干；上交額遞增包干；定
額補(bǔ)助包干。這與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家普遍實(shí)行的統(tǒng)一的規(guī)
范的預(yù)算體制相沖突，也與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的公平競(jìng)爭(zhēng)、公
開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)、公正競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則相沖突。財(cái)政包干
制是一項(xiàng)應(yīng)急性的非規(guī)范的、非科學(xué)的、非現(xiàn)代的財(cái)
政體制，它對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展僅具有短期正效應(yīng)，但是
這種正效應(yīng)正在迅速遞減，而負(fù)效應(yīng)卻在迅速擴(kuò)大，導(dǎo)
致國(guó)家汲取財(cái)政能力迅速下降，并為中國(guó)長(zhǎng)期發(fā)展產(chǎn)
生一系列相互關(guān)聯(lián)的嚴(yán)重后果，也為中國(guó)走向市場(chǎng)經(jīng)
濟(jì)，建立現(xiàn)代的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系，創(chuàng)造公平競(jìng)
爭(zhēng)的社會(huì)環(huán)境設(shè)置了難以克服的制度障礙。
國(guó)家財(cái)政能力下降的嚴(yán)重后果
國(guó)家汲取財(cái)政能力是中央政府控制宏觀經(jīng)濟(jì)能力
的基礎(chǔ)。國(guó)家汲取財(cái)政能力下降，意味著中央政府控
制宏觀經(jīng)濟(jì)能力在下降，它將在中國(guó)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變
過(guò)程中產(chǎn)生十分嚴(yán)重的短期和長(zhǎng)期后果。這包括：
――經(jīng)濟(jì)周期波動(dòng)。改革以來(lái)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展已
經(jīng)出現(xiàn)四起三落。經(jīng)過(guò)非經(jīng)濟(jì)因素的干擾，各地方一
哄而起，一擁而上，爭(zhēng)投資，上項(xiàng)目，盲目建設(shè)，重
復(fù)建設(shè)，形成“投資熱”、“開(kāi)發(fā)區(qū)熱”、“公司熱”、
“股票熱”、“房地產(chǎn)熱”等等，地方政府的經(jīng)濟(jì)行為總
是加劇經(jīng)濟(jì)波動(dòng)，而不是緩和經(jīng)濟(jì)波動(dòng)。
――投資急劇膨脹。改革以來(lái)，中國(guó)出現(xiàn)四次較
大規(guī)模的投資膨脹高潮，各地方拼命爭(zhēng)上項(xiàng)目，亂鋪
攤子，基本建設(shè)規(guī)模超越國(guó)力和資源供給能力。
――消費(fèi)需求膨脹。改革以來(lái)，中國(guó)出現(xiàn)四次較
大規(guī)模的消費(fèi)需求膨脹高潮。職工工資總額增長(zhǎng)過(guò)快，
社會(huì)集團(tuán)購(gòu)買力超額增長(zhǎng)，奢侈之風(fēng)愈演愈烈。
――連年財(cái)政赤字。中國(guó)實(shí)際財(cái)政赤字巨大，
1979―1992年累計(jì)額為4168億元，平均每人負(fù)擔(dān)
356元。與此同時(shí)，中央財(cái)政向中央銀行大量透支，中
央銀行超額印制鈔票，導(dǎo)致通貨膨脹。
――中央控制宏觀經(jīng)濟(jì)能力下降。形成各自為政
的“諸侯經(jīng)濟(jì)”，層層小而全，大而全，自成體系，地
區(qū)封鎖，貿(mào)易壁壘。經(jīng)濟(jì)是政治的基礎(chǔ)，經(jīng)濟(jì)實(shí)力決
定政治權(quán)力?！爸T侯經(jīng)濟(jì)”將會(huì)導(dǎo)致政治衰退，中央權(quán)
威和權(quán)力不斷流失，任其發(fā)展，其后果是令人十分憂
慮的。
令人費(fèi)解的是，中國(guó)是由一個(gè)政黨――共產(chǎn)黨高
度統(tǒng)一集中控制的社會(huì)主義國(guó)家，但是國(guó)家機(jī)器不是
鐵板一塊，經(jīng)濟(jì)決策權(quán)極度分散，中央政府控制各級(jí)
政府的能力極其有限，而地方政府已經(jīng)形成獨(dú)立于中
央的經(jīng)濟(jì)利益主體，與典型的市場(chǎng)工業(yè)化大國(guó)相比，中
國(guó)地方政府財(cái)力過(guò)分膨脹，行政權(quán)力過(guò)大，經(jīng)濟(jì)干預(yù)
過(guò)多。
在中國(guó)大陸，迄今為止沒(méi)有任何一個(gè)政治政黨、社
會(huì)組織敢于向共產(chǎn)黨以及國(guó)家權(quán)威挑戰(zhàn)，主要威脅是
來(lái)自于共產(chǎn)黨內(nèi)部和國(guó)家機(jī)器內(nèi)部的更具自我利益、
自我意識(shí)、自治權(quán)力的日益坐大的某些地方政府。中
央政府財(cái)力是極其有限的，中央領(lǐng)導(dǎo)人的權(quán)威性也相
對(duì)削弱。在應(yīng)付地方政府各種挑戰(zhàn)方面（既包括經(jīng)濟(jì)
利益，又包括政治權(quán)力），中央擁有的惟一手段是頻繁
地撤換或調(diào)動(dòng)地方領(lǐng)導(dǎo)人。但是僅僅依靠這一傳統(tǒng)的
行政手段，而不是依靠健全的政治制度和穩(wěn)定的財(cái)政
關(guān)系，這是無(wú)法阻止和改變國(guó)家能力繼續(xù)下降態(tài)勢(shì)的。
龐大的國(guó)家機(jī)器內(nèi)部的相互沖突，經(jīng)濟(jì)政治權(quán)力的分
散化以及多元化，嚴(yán)重削弱了國(guó)家能力。國(guó)家能力迅
速下降，反過(guò)來(lái)又加速中國(guó)經(jīng)濟(jì)與政治的多元化，成
為未來(lái)中國(guó)發(fā)展的重要隱患。
中央政府在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型中的作用
市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是人類迄今為止所發(fā)現(xiàn)的有效地生產(chǎn)和
配置資源的較佳方式。但是，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)并不是萬(wàn)能的，
不應(yīng)當(dāng)把它加以神化和完美化。
在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，國(guó)家干預(yù)是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本前提。
國(guó)家在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的作用與職能包括提供公共物品；
進(jìn)行公共投資；調(diào)節(jié)收入和財(cái)富分配；穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟(jì)；
制定產(chǎn)業(yè)政策。除第一項(xiàng)職能是由中央和地方分擔(dān)外，
其余四項(xiàng)主要由中央政府承擔(dān)。市場(chǎng)無(wú)法代替和完成
上述國(guó)家職能。
中央政府在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型中的作用只能加強(qiáng)，不
能削弱。這是因?yàn)椋?/p>
――市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度的創(chuàng)新與建立是一個(gè)非自發(fā)的
加速過(guò)程。中央政府對(duì)加快建立新機(jī)制和法律框架具
有決定性作用。
――向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變是一個(gè)觀念沖突和轉(zhuǎn)變的過(guò)
程。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)原則與倫理經(jīng)濟(jì)原則互相沖突，危及許
多人的生存和利益。這需要以說(shuō)服為手段，向社會(huì)公
眾灌輸市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)觀念，推行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)原則。
――向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變的過(guò)程是一個(gè)利益與權(quán)力重
新調(diào)整的過(guò)程，需要政府對(duì)某些利益受損的社會(huì)成員
實(shí)行利益補(bǔ)償。
――向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變需要一個(gè)穩(wěn)定的相對(duì)寬松的
宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境，中央政府具有經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定器的作用。
――經(jīng)濟(jì)改革需要花費(fèi)成本，并隨著改革深化，成
本不斷上升。
中國(guó)是一個(gè)發(fā)展中的社會(huì)主義大國(guó)，具有十分特
殊的國(guó)情。在向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變過(guò)程中還會(huì)出現(xiàn)如下難
以避免的發(fā)展問(wèn)題：
――人口問(wèn)題。中國(guó)每年新增人口數(shù)量大，且在
不斷持續(xù)增長(zhǎng)。與此同時(shí)，正在經(jīng)歷迅速的人口老齡
化過(guò)程。
――環(huán)境問(wèn)題。人口壓力、生存壓力以及市場(chǎng)壓
力，加劇中國(guó)環(huán)境污染與生態(tài)破壞，產(chǎn)生外部不經(jīng)濟(jì)。
――基礎(chǔ)設(shè)施問(wèn)題。中國(guó)自然地理?xiàng)l件決定她必
須支付昂貴巨額的社會(huì)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)成本，資本系數(shù)上升
難以避免?；A(chǔ)設(shè)施滯后于發(fā)展成為中國(guó)經(jīng)濟(jì)起飛的
薄弱環(huán)節(jié)和增長(zhǎng)瓶頸。
――失業(yè)問(wèn)題。勞動(dòng)年齡人口增長(zhǎng)以及經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)
化等因素，將造成長(zhǎng)期性的大量的失業(yè)人口群。城市
公開(kāi)失業(yè)率和鄉(xiāng)村潛在失業(yè)率不斷上升。
――收入差距擴(kuò)大問(wèn)題。在從低收入向中等收入
過(guò)渡，從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的過(guò)程中，中國(guó)正
進(jìn)入收入差別不斷擴(kuò)大的階段。這包括地區(qū)收入差別
擴(kuò)大，農(nóng)民與非農(nóng)民收入差別擴(kuò)大，以及城鄉(xiāng)居民內(nèi)
部收入差別擴(kuò)大。此外還有十分突出的貧困人口問(wèn)題。
上述因素決定了中央政府負(fù)有極其重大的和不可
推卸的責(zé)任，也決定了在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型中中央政府的
主導(dǎo)作用。中央政府在改革與現(xiàn)代化過(guò)程中，要有意
識(shí)地加強(qiáng)在新體制基礎(chǔ)上的主導(dǎo)作用，大力提高國(guó)家
汲取財(cái)政能力，強(qiáng)化國(guó)家對(duì)市場(chǎng)之外領(lǐng)域的干預(yù)。
按照社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的要求，今后政府職
能轉(zhuǎn)變的基本方向是：減少經(jīng)濟(jì)建設(shè)職能；提高供給
公共物品職能；繼續(xù)增加社會(huì)性公共服務(wù)職能；強(qiáng)化
社會(huì)保障職能。
處理中央與地方關(guān)系的基本原則是統(tǒng)一性與多樣
性相結(jié)合。所謂統(tǒng)一性，體現(xiàn)在中央政府的作用和職
能上，包括宏觀經(jīng)濟(jì)管理，社會(huì)保障和收入分配，建
立統(tǒng)一的、公平的國(guó)內(nèi)市場(chǎng)體系，建立全國(guó)統(tǒng)一稅制
和稅率，規(guī)定統(tǒng)一的公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，制定統(tǒng)一貨幣政
策。所謂多樣性，體現(xiàn)在地方政府的作用和職能上，各
地方有權(quán)制定與國(guó)家法律不相沖突的地方法律和行政
法規(guī)。多樣性原則就是保證中央政府不得隨意對(duì)地方
政府的活動(dòng)進(jìn)行干預(yù)，保證政府權(quán)力在縱向上分權(quán)及
制衡。應(yīng)當(dāng)按現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)原則重新界定和劃分中央
與地方政府事權(quán)。
提高國(guó)家汲取財(cái)政能力途徑
提高國(guó)家汲取財(cái)政能力的基本途徑，一是提高國(guó)
家外部整合能力，即提高政府汲取社會(huì)資源的能力，使
相當(dāng)一部分社會(huì)資源通過(guò)現(xiàn)代稅收或非稅收手段轉(zhuǎn)變
為政府資源。
二是提高國(guó)家內(nèi)部整合能力，即提高中央政府運(yùn)
用財(cái)力的能力，使相當(dāng)一部分政府資源通過(guò)穩(wěn)定的分
稅制轉(zhuǎn)變?yōu)橹醒胝Y源。
提高國(guó)家汲取財(cái)政能力的實(shí)質(zhì)性含義就是提高兩
個(gè)財(cái)政比例，即財(cái)政收入占國(guó)民收入比例，中央財(cái)政
占國(guó)民收入比例。同時(shí)應(yīng)擴(kuò)大地方參與中央決策的機(jī)
會(huì)，以及對(duì)全社會(huì)資源分配表達(dá)本地區(qū)利益的發(fā)言權(quán)，
在中央與地方之間達(dá)成協(xié)議，以政治權(quán)力換取經(jīng)濟(jì)利
益。既取之，又予之，或者先予之，后取之。不管大
省小省，窮省富省，都有平等參與權(quán)與表決權(quán)。
主要建議如下：
――在中央與地方之間實(shí)行縱向分權(quán)。按四級(jí)政
府（中央、省區(qū)、市縣、區(qū)鎮(zhèn)）運(yùn)行結(jié)構(gòu)。撤消計(jì)劃
單列市編制，取消地區(qū)行署級(jí)。中央與地方的權(quán)力劃
分應(yīng)依據(jù)成文憲法。建立現(xiàn)代的、穩(wěn)定的權(quán)力結(jié)構(gòu)和
政治制度是國(guó)家長(zhǎng)治久安的根本事業(yè)。
――國(guó)家財(cái)政收入實(shí)行現(xiàn)代分稅制。三級(jí)財(cái)政征
收（中央、省區(qū)、市縣），四級(jí)財(cái)政使用（中央、省區(qū)、
市縣、區(qū)鄉(xiāng)）。國(guó)稅為全國(guó)統(tǒng)一稅，省區(qū)無(wú)權(quán)改變或免
減；地方稅為省區(qū)統(tǒng)一稅，縣市無(wú)權(quán)改變。
――統(tǒng)一稅制，統(tǒng)一稅率。對(duì)國(guó)內(nèi)外企業(yè)一律實(shí)
行統(tǒng)一的公司所得稅。除自由貿(mào)易區(qū)外，在中華人民
共和國(guó)境內(nèi)不應(yīng)對(duì)外國(guó)公司實(shí)行“優(yōu)惠”稅率，對(duì)本
國(guó)公司實(shí)行“歧視”稅率。國(guó)有企業(yè)一律實(shí)行“利稅
分流”的現(xiàn)代制度。任何公司有權(quán)拒絕非成文規(guī)定的
各種攤派。
――開(kāi)征個(gè)人收入所得稅。重新界定個(gè)人收入范
圍。建立個(gè)人收入申報(bào)制度，實(shí)行個(gè)人所得累進(jìn)稅率，
在中國(guó)境內(nèi)外國(guó)人一律實(shí)行統(tǒng)一的個(gè)人所得稅制。開(kāi)
征個(gè)人繼承遺產(chǎn)稅和個(gè)人不動(dòng)產(chǎn)稅。
――實(shí)行社會(huì)保障計(jì)劃。包括失業(yè)保險(xiǎn)金、職工
退休金、醫(yī)療保險(xiǎn)金、工傷保險(xiǎn)費(fèi)等強(qiáng)制性保險(xiǎn)項(xiàng)目，
以及其他非強(qiáng)制社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目。
作品目錄
目錄
序言
《中國(guó)國(guó)家能力報(bào)告》中文提要
《中國(guó)國(guó)家能力報(bào)告》英文提要
引言 兩個(gè)比例不斷下降意味著什么
第一章 國(guó)家能力
一、國(guó)家能力的概念
二、國(guó)家汲取財(cái)政能力是最重要的國(guó)家能力
三、財(cái)政體制是決定國(guó)家汲取財(cái)政能力的最重要因素
四、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)工業(yè)化國(guó)家不斷強(qiáng)化國(guó)家能力
第二章 中國(guó)國(guó)家能力變化
一、國(guó)家能力低下是中國(guó)遲遲不能發(fā)動(dòng)工業(yè)化的重要原因之一
二、建國(guó)以來(lái)財(cái)政體制的變動(dòng)與國(guó)家能力的變化
三、80年代以來(lái)兩個(gè)比例不斷下降國(guó)家能力嚴(yán)重削弱
第三章 國(guó)家財(cái)政能力下降的主要原因
一、促進(jìn)國(guó)家財(cái)政能力增強(qiáng)的有利因素
二、工業(yè)增長(zhǎng)對(duì)財(cái)政收入貢獻(xiàn)作用不斷下降
三、國(guó)有企業(yè)發(fā)展相對(duì)衰落和嚴(yán)重虧損影響財(cái)政收入
四、非國(guó)有企業(yè)的經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)與財(cái)政貢獻(xiàn)不成比例
五、各地方的減免稅使中央財(cái)力資源大量流失
六、普遍偷稅、漏稅使國(guó)稅白白流失
第四章 國(guó)家財(cái)政能力下降的嚴(yán)重后果
一、中央與地方政府行為假設(shè)
二、經(jīng)濟(jì)周期波動(dòng)
三、投資急劇膨脹
四、消費(fèi)急劇膨脹
五、連年財(cái)政赤字
六、中央控制宏觀經(jīng)濟(jì)能力下降
七、形成各自為政的“諸侯經(jīng)濟(jì)”
第五章 中央政府在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型中的作用
一、國(guó)家在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的作用
二、國(guó)家在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期的作用
三、中國(guó)加強(qiáng)中央政府主導(dǎo)作用的特殊理由
四、政府職能的變化及趨勢(shì)
五、中央集權(quán)與地方分權(quán)的混合體制
六、中央政府與地方政府的博弈關(guān)系和規(guī)則
第六章 提高國(guó)家汲取財(cái)政能力的途徑和建議
一、基本思路
二、四級(jí)政府運(yùn)行結(jié)構(gòu)
三、三級(jí)財(cái)政征收與四級(jí)財(cái)政使用
四、統(tǒng)一稅制和稅率
五、開(kāi)征個(gè)人所得稅
六、實(shí)行社會(huì)保障計(jì)劃
七、取消預(yù)算外資金
結(jié)束語(yǔ)
附錄 國(guó)家能力、分稅制及中國(guó)財(cái)政
體制的評(píng)價(jià)與探析
后記
