集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)（土地城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵方式）

流轉(zhuǎn)形式

集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)形式主要包括以下幾種: (1)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織直接轉(zhuǎn)讓、出租土地使用權(quán); (2)農(nóng)村房屋產(chǎn)權(quán)人轉(zhuǎn)讓、出租房產(chǎn)時(shí)，連帶轉(zhuǎn)讓、出租土地使用權(quán); (3)鄉(xiāng)村企業(yè)的兼并、改制過(guò)程中涉及集體土地轉(zhuǎn)讓、出租; (4)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織以土地使用權(quán)作價(jià)入股、聯(lián)營(yíng)等形式新辦企業(yè); (5)村集體經(jīng)濟(jì)組織以土使用權(quán)合作的方式開發(fā)項(xiàng)目; (6)經(jīng)征用、補(bǔ)辦為國(guó)有土地并輸轉(zhuǎn)讓、出租; (7)由于企業(yè)破產(chǎn)清算或債權(quán)債務(wù)因素，經(jīng)司法裁定發(fā)生流轉(zhuǎn)。推行集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，有利于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)改革的深化，有利于農(nóng)村土地法律制度的完善。

集體建設(shè)用地是指鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村建設(shè)用地，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村建設(shè)用地是指鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)村個(gè)人投資或集資，進(jìn)行各項(xiàng)非農(nóng)業(yè)建設(shè)所使用的土地。主要包括：鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公益事業(yè)用地和公共設(shè)施用地，以及農(nóng)村居民住宅用地。

集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，簡(jiǎn)單地說(shuō)，就是農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地可以在市場(chǎng)上像商品一樣買賣，但不能用于商品房開發(fā)——

天誠(chéng)國(guó)土

現(xiàn)存問題

以往，由于農(nóng)民沒有土地所有權(quán)，在缺乏民主監(jiān)督的情況下，地方政府可以種種理由，取消農(nóng)民的土地使用權(quán)，或重新分配，或?qū)⑼恋亓硇谐邪o他人，或?qū)⑼恋爻鍪壑酗査侥?，等等?/p>

在當(dāng)前建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的背景下，對(duì)土地的需求會(huì)大大增加，從而有可能掀起新一輪大規(guī)模的土地征用潮。在這中間，不可避免地，會(huì)有人打著新農(nóng)村建設(shè)的旗號(hào)，利用修水渠、道路，拆舊房建新房，或者合并村莊的機(jī)會(huì)，“名正言順”地占用土地。甚至侵占耕地或者將農(nóng)村集體土地低價(jià)甚至無(wú)償征占的情況也無(wú)可避免。

所以要在全國(guó)推廣和貫徹實(shí)施集體土地入市流轉(zhuǎn)，還需出臺(tái)一系列配套措施，比如，怎樣確定集體土地的基準(zhǔn)地價(jià)、農(nóng)民的社會(huì)保障體系如何建立、如何處理農(nóng)地入市與耕地保護(hù)的關(guān)系，如何從制度上確保農(nóng)地入市經(jīng)絕大多數(shù)農(nóng)民同意，等等。對(duì)于這些問題，都需要在進(jìn)一步的探索中找出恰當(dāng)?shù)慕鉀Q辦法，完善相關(guān)配套法規(guī)。

就未來(lái)而言，農(nóng)村集體建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)，中國(guó)應(yīng)該建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的、以用途管制為中心的土地管理制度，不宜繼續(xù)按照土地的所有制不同來(lái)制定土地管理政策。而農(nóng)村集體土地直接入市將能使得土地市場(chǎng)的“城鄉(xiāng)分割”態(tài)勢(shì)被打破，不僅如此，合法的土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)有利于降低土地交易中的腐敗機(jī)會(huì)，增進(jìn)農(nóng)民福祉。因此，它是值得我們期待的。

政策導(dǎo)向

全會(huì)《決定》：允許農(nóng)村集體建設(shè)用地入市

中共十八屆三中全會(huì)審議通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》?！稕Q定》指出，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)。

《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中指出，必須健全體制機(jī)制，形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系，讓廣大農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進(jìn)程、共同分享現(xiàn)代化成果。

堅(jiān)持家庭經(jīng)營(yíng)在農(nóng)業(yè)中的基礎(chǔ)性地位，推進(jìn)家庭經(jīng)營(yíng)、集體經(jīng)營(yíng)、合作經(jīng)營(yíng)、企業(yè)經(jīng)營(yíng)等共同發(fā)展的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)方式創(chuàng)新。堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有權(quán)，依法維護(hù)農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系并保持長(zhǎng)久不變，鼓勵(lì)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)在公開市場(chǎng)上向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)流轉(zhuǎn)，發(fā)展多種形式規(guī)模經(jīng)營(yíng)。

加快戶籍制度改革，全面放開建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴(yán)格控制特大城市人口規(guī)模。把進(jìn)城落戶農(nóng)民完全納入城鎮(zhèn)住房和社會(huì)保障體系，在農(nóng)村參加的養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)規(guī)范接入城鎮(zhèn)社保體系。從嚴(yán)合理供給城市建設(shè)用地，提高城市土地利用率。

縮小征地范圍，規(guī)范征地程序，完善對(duì)被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機(jī)制。擴(kuò)大國(guó)有土地有償使用范圍，減少非公益性用地劃撥，建立兼顧國(guó)家、集體、個(gè)人的土地增值收益分配機(jī)制，合理提高個(gè)人收益。即允許集體土地與國(guó)有土地同等入市。

產(chǎn)權(quán)調(diào)整

“要把產(chǎn)權(quán)和建設(shè)用地分開來(lái)看，權(quán)是權(quán)，物是物?，F(xiàn)在的情況，集體建設(shè)用地和宅基地使用權(quán)就是分開的，這是沒有問題的。宅基地使用權(quán)就是不能流轉(zhuǎn)，這是沒有問題的，這個(gè)法律制度本身沒有錯(cuò)。但是，這并不意味著宅基地和集體建設(shè)用地不能入市、不能流轉(zhuǎn)。集體建設(shè)用地的使用權(quán)和宅基地的使用權(quán)要進(jìn)入市場(chǎng)，就必須要在產(chǎn)權(quán)上實(shí)現(xiàn)集體建設(shè)用地使用權(quán)升級(jí)，升級(jí)為出讓土地使用權(quán)。國(guó)有土地調(diào)整的就是國(guó)有土地出讓使用權(quán)。將來(lái)在法律上也應(yīng)設(shè)立一種集體建設(shè)用地土地出讓使用權(quán)，所有權(quán)是集體自己的，但是使用權(quán)不是自己的。在所有權(quán)問題上，中央明確提出了要堅(jiān)持集體所有權(quán)不變，這是改革的底線，意味著可以入市，但不要去調(diào)整所有權(quán)。今后要改革試點(diǎn)的話，明確了可以搞的，意味著將來(lái)集體建設(shè)用地會(huì)出現(xiàn)集體土地的出讓權(quán)和收益權(quán)。從產(chǎn)權(quán)改革的角度來(lái)說(shuō)，所有權(quán)可以不一樣，但是使用權(quán)上應(yīng)并軌。”楊在明說(shuō)

配套改革

集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度的建立是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，涉及集體土地所有權(quán)實(shí)現(xiàn)形式等一系列制度的改革，需要一項(xiàng)一項(xiàng)抓落實(shí)，一點(diǎn)一滴去完善。

（1）完善農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)體系

明晰的產(chǎn)權(quán)界定是進(jìn)行市場(chǎng)交易的基礎(chǔ)性條件。當(dāng)前集體土地所有權(quán)和集體建設(shè)用地使用權(quán)的界定不清、權(quán)利設(shè)置不完整以及權(quán)利內(nèi)容不全，從根本上限制了集體對(duì)其所擁有的土地所有權(quán)行使設(shè)定權(quán)利。因此，依法明確集體土地的所有權(quán)和建設(shè)用地使用權(quán)主體及權(quán)能也就成為了集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度的基礎(chǔ)。農(nóng)村集體土地所有權(quán)證書，是保障產(chǎn)權(quán)主體產(chǎn)權(quán)和利益的憑證。因此，我們可以借鑒蘇州等地試點(diǎn)的經(jīng)驗(yàn)，切實(shí)加快農(nóng)村集體土地所有權(quán)登記發(fā)證步伐。通過(guò)發(fā)證工作，明確土地所有權(quán)的主體，增強(qiáng)農(nóng)民對(duì)土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的控制、流轉(zhuǎn)以及收益的行為能力，從根本上促進(jìn)農(nóng)村集體建設(shè)用地的“公開、公平、公正”流轉(zhuǎn)。同時(shí)要加強(qiáng)集體土地使用權(quán)登記工作和信息公開制度建設(shè)。

（2）完善價(jià)格形成機(jī)制

在集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)前對(duì)資產(chǎn)價(jià)值進(jìn)行評(píng)估，一方面可以為集體土地市場(chǎng)的建立和發(fā)展提供地價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和宏觀導(dǎo)向；另一方面也是實(shí)現(xiàn)地產(chǎn)公平交易、合理征收土地稅費(fèi)的基礎(chǔ)。當(dāng)前集體土地市場(chǎng)正處于蕷步階段，有意識(shí)的根據(jù)當(dāng)前國(guó)有土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的經(jīng)驗(yàn)，為集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)價(jià)格形成機(jī)制的建立創(chuàng)造條件是當(dāng)前準(zhǔn)備工作必不可少的內(nèi)容，同時(shí)也是建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場(chǎng)的必然要求。因此，要在總結(jié)現(xiàn)有估價(jià)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，建立與當(dāng)前國(guó)有建設(shè)用地定級(jí)估價(jià)技術(shù)規(guī)范與規(guī)程相適應(yīng)的估價(jià)規(guī)則體系，為城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場(chǎng)的建立構(gòu)建基礎(chǔ)。集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)時(shí)，應(yīng)由具備資質(zhì)的地價(jià)評(píng)估機(jī)構(gòu)進(jìn)行評(píng)估確定。對(duì)于不同的集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)方式應(yīng)區(qū)別對(duì)待。

（3）加強(qiáng)土地用途管制與利用規(guī)劃

土地用途管制是為了保護(hù)土地資源和耕地，國(guó)家以管理者身份對(duì)土地采取保護(hù)性措施而行使的一項(xiàng)管理職能。但農(nóng)村集體建設(shè)用地由于點(diǎn)多面廣，土地管理部門往往無(wú)力顧及，由此造成的多占、亂占、占而不用的現(xiàn)象普遍存在。所以嚴(yán)格控制新增建設(shè)用地的總量因市場(chǎng)的開放而驟增無(wú)疑是需要解決的首要問題。這就需要我們土地管理部門在搞好產(chǎn)權(quán)發(fā)證工作的同時(shí)，必須強(qiáng)化土地利用規(guī)劃的作用和地位，發(fā)揮規(guī)劃在管理中的基礎(chǔ)性作用。在科學(xué)規(guī)劃的引導(dǎo)下，配合用途管制制度的實(shí)施，嚴(yán)格控制農(nóng)用地轉(zhuǎn)非農(nóng)建設(shè)的數(shù)量和速度，確保耕地保護(hù)工作的落實(shí)。

（4）改革完善集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)監(jiān)管體系

在這方面，一是要建立完善城鄉(xiāng)一體化的建設(shè)用地招、拍、掛制度，集體建設(shè)用地凡是用于工業(yè)、商業(yè)、旅游、娛樂和商品住宅等經(jīng)營(yíng)性用地的，一律以招拍掛方式出讓或租賃；二是要建立完善土地交易許可管制制度，對(duì)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)準(zhǔn)入要堅(jiān)持維護(hù)農(nóng)村穩(wěn)定的原則，防止農(nóng)村集體組織負(fù)責(zé)人提供虛假證明騙取審批，甚至擅自處置農(nóng)村集體土地資產(chǎn)，要求在辦理集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)前必須由土地所有權(quán)單位召開村民代表大會(huì)或股東代表大會(huì)，經(jīng)2/3以上代表同意并形成決議后，方可辦理。三是對(duì)各類違法違規(guī)形成的集體建設(shè)用地要進(jìn)行清理和處理，嚴(yán)格限定集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的條件。只有符合土地利用規(guī)劃、用地性質(zhì)合法、用地手續(xù)齊全、不存在權(quán)屬爭(zhēng)議的集體建設(shè)用地，才能經(jīng)交易許可后依法流轉(zhuǎn)。不符合條件的違法違規(guī)用地、用地手續(xù)不全的用地、不符合規(guī)劃的用地等，在進(jìn)行處理前一概不準(zhǔn)流轉(zhuǎn)。

除此之外，還需要農(nóng)村經(jīng)管部門積極配合對(duì)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益的合法、合理使用進(jìn)行監(jiān)督，民政部門要進(jìn)一步強(qiáng)化和推進(jìn)農(nóng)村村務(wù)公開、財(cái)務(wù)公開等。農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，必須調(diào)動(dòng)各方面的力量，正確引導(dǎo)，嚴(yán)格規(guī)范，才能促使其依法流轉(zhuǎn)，為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展提供強(qiáng)有力的發(fā)展后勁。